关于进一步完善我省农村最低生活保障的建议
(民进广东省委向省政协九届四次会议提交的大会发言)
民进广东省委
农村低保工作是农村社会的稳定器和解压阀，是建设社会主义新农村的重要内容。进一步完善我省农村最低生活保障工作是一项“民心工程”，影响大，涉及面广，符合广东构建和谐社会的主题，是解决“三农”问题的重要举措，切合我省和中央“十一五”规划精神。为此，我们建议从科学发展观和建设和谐社会的高度来切实正视这一社会问题。
一、我省农村低保工作现状
我省是目前我国在农村实行最低生活保障的部分省份之一。1999年7月1日，经省人民政府常务会议通过《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》，同年，全省142个市、县、区相应出台了最低生活保障制度实施办法或细则。据省民政厅统计，截至2005年12月10日，我省享受农村低保救济的共有50万户、130万人，人均月补差24.5元。广州、深圳、佛山、韶关、清远等市农村在原标准上又提高了12-139元。 “十项民心工程”确定的170万农村低保对象基本纳入低保范围。目前全省各级财政预算安排的低保资金都纳入专户管理，社会化发放率达97.3％。
我省农村低保制度的实施与省委、省政府的重视是分不开的。2004年11月1日，省委书记张德江同志在《国内动态清样》上批示，“我省要继续巩固和完善农村最低生活保障制度，切实做到贫困人口无饥寒”。2004年8月2日和2005年3月15日，省政府分别召开十届45次和61次常务会议，专题研究全省低保工作。会议决定从2005年起，省级财政安排的低保资金在原2亿元（含城市）的基础上，再增加5400万元，研究通过了《广东省最低生活保障资金管理暂行办法》。2005年4月，省委、省政府在河源市召开全省解决农村“一保五难”会议，全面部署解决农村最低生活保障、住房难、行路难、看病难、饮水难、读书难问题。去年底省委在《关于制定第十一个五年规划的建议》中进一步强调要全面落实城乡最低生活保障制度。
二、目前存在的问题
我省农村最低生活保障工作也还存在不少困难和问题，主要体现在以下几个方面：
（一）低保工作机构不健全，工作人员和行政工作经费不足
我省低保工作力量十分薄弱，只有省民政厅和个别市（揭阳）设有低保处（科），绝大部分地区至今没有低保编制和行政工作经费，市（县）低保工作一般由救灾救济科（股）承担，而救灾救济科（股）普遍只有2-3人，少则1人，除负责城市和农村的低保工作外，救灾救济科（股）还要负责城乡居民大量的救济、慈善、救助等行政工作。乡镇也没有配专职低保工作人员。市、县、镇各级政府还没有将低保行政工作经费列入预算。以目前的机构编制和行政工作经费，很难有效地对全省170多万农村低保对象实行动态管理。
（二）经济欠发达市资金不配套，影响到省财政资金拔付到位
根据《广东省最低生活保障资金管理暂行办法》规定，珠三角以外（含恩平）的各市农村低保资金由省财政转移支付承担50％，其余50％资金必须由市、县两级财政负担。但一些经济欠发达地区的市级财政吃紧，农村低保资金全部摊给县和镇，部分市甚至摊到村。由于欠发达地区的县级财政大部分是吃饭财政，资金投入很难到位。自税费改革之后，乡镇和村实际上已无收入来源。例如，台山市2004年财政收入仅3.8亿元，人均可支配财政收入389元，财政供养人口 22000多人，工资正常发放都很难保证；揭阳市2005年地方财政应配套的低保资金缺口1757.3万元，其中普宁市670.5万元，揭西县573.6 万元，惠来县500.4万元；江门市按全市低保对象人月均补差计算，该市低保资金缺口每年达180多万元。问题在于根据《广东省最低生活保障资金管理暂行办法》规定，如果地方应该负担的那部分资金不到位，省财政的转移支付将不予配套。省财政这一规定虽然有助于落实地方对低保资金的投入，但低保资金不到位的结果是直接影响到农村贫困群众的正常生活。
（三）农村低保执行标准地区差异较大，部分地区农村保障水平偏低
我省农村低保执行标准地区间差异较大，最高与最低地区相差4倍多，且有进一步扩大的趋势。从珠三角地区与欠发达地区比较看，截至2005年9月15日，第一层次是深圳市，人月均344元；佛山市禅城区人月均310元，南海区人月均285元，顺德区人月均270元；珠海市万山区人月均300元；东莞市人月均300元。第二层次是中山市，全市人月均250元；珠海市香州区人月均250元。第三层次是江门市，蓬江区人月均200元，江海区人月均190元，新会区人月均145元，恩平市人月均130元；珠海市斗门区人月均160元，平均月补差98元。第四层次是珠三角以外地区，这些地区大部分在100元左右，如茂名市，全市为人月均91元，平均补差15.2元；惠州市惠城区、大亚湾人月均130元，惠阳区人月均125元，惠东县人月均105元，博罗县人月均 125元，龙门县人月均100元；阳江市阳西县人月均120元，阳东县人月均105元，海陵区人月均104元，江城区人月均100元，阳春县人月均95 元，全市平均补差31.8元；最低的是清远、揭阳等市，部分县人月均只有80元。部分农村低保补差维持在低水平，如清远等地，1997年农村低保标准为人月均78元，2005年8月为人月均80元，八年只增加了2元；茂名市农村低保户人均补差才15.2元。这些地区的低保标准和人均补差过低，直接导致很多农村贫困群众得不到应有的或足够的低保救济。
（四）大部分地区低保工作仍是单向推进，尚未建立起分类社会救助体系
目前全省已初步建立起以城乡低保为基础，专项救助相配套的社会救助体系。但是，专项救助与农村低保衔接不上，未能准确地根据低保对象、困难群众等的区别给予分类救济，大部分地区的相关救助标准简单地依托于低保标准，凡低保对象就可自动享受医疗、教育等专项救助，造成低保救济与其他专项救助重复，不能因难施救。这一方面容易造成部分低保对象享受到的综合救助大大高于低保线，产生一部分吃低保的“懒人”。另一方面导致低保线以上的部分困难群众可能得不到实际需要的救济。
（五）大部分地区农村低保工作仍停留在“输血”的方式上，缺少“造血”激励机制
目前我省农村大部分地区对低保户的救助主要是“输血”，而缺少“造血”机制，主要表现在对低保户的辅导和扶持不够，缺乏对低保户再就业、自主创业的激励机制，对脱离低保的家庭缺少奖励措施。在推荐就业和技术培训等方面，地方民政和劳动、农技等部门的协调和统筹缺少制度安排，从而造成低保户就业和创业困难。
（六）一些地方领导对农村低保工作认识不足，重视不够
一些地方党委和政府领导由于对农村低保工作认识不足，没有将农村低保工作作为事关困难群众切身利益的大事来抓，舍不得投入，表现在一些地区的市一级财政不负担农村低保资金，不负责任地将应由本级财政负担的资金摊派给下级政府，有的甚至摊派到乡镇和村委会。
三、有关建议
要从根本上解决农村贫困群众的生活问题，关键是要壮大县域经济。在目前条件下，为进一步完善我省农村最低生活保障措施和政策，建议从以下几方面着手：
（一）加大对地方政府的督促力度，确保地方财政配套的农村低保资金及时到位
首先，省政府应加强对地市级政府的检查，对地方财政投入未到位和不足额到位的，督促地方政府按时将农村最低生活保障资金足额配套到位，并制定相关的奖惩制度措施。其次，对财政确实困难的地区，在地方财政配套未到位和不足额到位的情况下，省财政应将自己承担的50％低保资金先拔付到位，以保证农村低保户这部分“保命钱”有着落。
（二）积极多渠道筹措低保资金，争取实现低保资金来源多元化
各级政府要积极多渠道筹措低保资金：一是在省内建立发达地区对口支援欠发达地区的帮扶机制，通过珠三角发达地区与欠发达地区结对子的方式，对口帮助欠发达地区农村解决低保资金不足的困难。操作上可参照省财政为困难地区转移支付50％的做法，发达地区每年为欠发达地区提供本应由欠发达地区财政负担的50％的一半，即25％的低保资金。二是设立低保扶贫基金。三是接受民间捐助。
（三）加强低保工作机构建设，增加编制和行政工作经费
在此方面省内外有一些比较好的做法值得借鉴，如与我省同时开始农村低保工作的贵州、云南等省都已从省到地方各级政府部门都设立了低保专职机构，我省民政厅增设了低保处，阳东县聘请离退休教师、乡镇干部、老村支部书记作为农村低保义务监管员等。鉴此，我省的市、县（区）民政部门应相应设立低保科、低保股，乡镇（街道）也相应设立低保机构，增加低保工作人员和经费，以确保农村低保工作按照动态管理、应保尽保的要求有效完成。
（四）适时调整农村低保标准，逐步缩小地区差异
《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》规定，最低生活保障应根据当地生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整。鉴此，建议各地应根据本地的实际情况，每2--3年调整一次农村低保标准，以保障低保对象的基本生活。农村低保执行标准较低的地区和1999年以来一直未调整的地区，省民政厅应督促他们进行适时调整，调整方法、依据和结果要报省民政厅。
（五）按照分类救助思路，建立合理的农村社会救助体系
农村困难群众救助标准的确定应按照“合理分类、因难施救，因需施救、公平救助”的思路，根据保障对象身份类别、劳动能力、家庭人口结构等不同情况，合理区分困难程度，分别给予不同标准、不同种类的救助。建议在我省现阶段各专项救助措施不太完善的情况下，应设定不同层次的农村社会救助标准，充分发挥临时救助等补充作用，从而建立起合理的农村社会救助体系。具体做法分三种情况：第一种是医疗救助和对特困群众按一定系数提高救助标准，以低保标准为入口，在进入低保范畴后按各自设定标准执行。第二种是教育、灾害、司法、就业、农业生产（如农资）等其他专项救助标准，不能完全以低保标准为救助标准，应根据各自实际情况适当调整救助标准，使低保线以上的边缘困难家庭也能够得到相应救助。第三种是临时救助标准，在低保及专项救助后，仍然因医疗、教育、灾害等造成家庭生活特别困难的低保对象以及低保边缘家庭，应加大临时救助力度，给予一次性的临时救助金，此标准视具体情况灵活确定。
（六）加强对有劳动能力的低保对象的培训和帮扶，完善低保对象就业和再就业的相关政策及措施
解决低保户困难的最终办法是按照建设社会主义新农村的目标，探索出一条能解决农村低保对象就业、增加收入、自我脱保的新路子。我省各级政府的劳动部门和农技部门要加强协调和合作，结合中共广东省委在《关于制定第十一个五年规划的建议》中提出的“百万农村青年技能培训工程”和“创业培训工程”，积极地为农村低保对象提供就业指导和服务工作，加强对有劳动能力的低保对象进行职业培训和技术教育，提高他们的就业技能，拓宽他们的就业渠道。为推动这项工作的有效实施，建议出台有关农村低保对象就业和再就业的补助政策及措施：一是对积极就业的低保对象要给予一定的奖励；二是对就业后家庭平均收入仍低于低保标准的低保对象，其劳动收入暂不计入家庭收入，同时允许享受其他专项救助；三是对就业后家庭收入高于低保标准的低保对象，可逐步在一年内按月减少救助，一年后自动终止低保资格；四是对有劳动能力而未就业的低保对象要强制参加公益劳动，无正当理由不参加公益劳动者，要取消其他专项救助；五是对一年内无正当理由经两次介绍拒不就业，或半年内无正当理由连续三次拒不参加公益性劳动的，低保申请不予批准，已享受低保救济的停止其低保待遇。
（七）把农村低保工作作为各级党委、政府目标考核的重要内容来抓
农村低保工作是确保农村困难群众无饥寒的最后一道保障线，是党委、政府与农村困难群众联系最密切的工作，因而，建议把农村低保工作列为各级党委、政府目标考核的一项重要内容。
作者：
