保护历史文化名城 建设广东文化大省
--以广州市恩宁路为例
民进广州市委 李军
[内容提要]:我国有 101个国家历史文化名城，广东的广州、潮州、肇庆、佛山、梅州、雷州名列其中，这六个城市是岭南文化最具代表性的城市，是广东文化大省建设的重要节点，此外还有广东省历史文化名城16座。近年来，随着我省社会经济的发展， 历史文化名城纷纷进行旧城改造，由于一些地方在改造中忽视对历史文化的保护，使很多名城失去了原有的魅力。本文以广州市恩宁路的旧城改造为例，介绍恩宁路改造的背景和文物的基本情况，分析了目前我省历史文化名城保护存在的主要问题，介绍了恩宁路在改造过程中的对策，并对我省的历史文化名城保护和改造工作提出合理的建议。
[关键词]:历史文化名城 旧城改造 文物保护
“文物”一词《辞源》注为旧为礼乐、典章制度的统称，《左传•恒公》记载“夫德，俭而有度，登降有数，文物以纪之。”汉、唐以后“文物”一词逐步发展，直到今天被定义为“物质文化遗存”和“非物质文物遗产”的统称。
城市是人类走向成熟和文明的标志，早期的人类随遇而栖，渔猎而食，难以抵御野兽和自然灾害，《世本•作篇》记载，颛顼时“祝融作市”，颜师古注曰:“古未有市，若朝聚井汲，便将货物于井边货卖，曰市井。”《吴越春秋》记载：“筑城以卫君，造郭以卫民。”城市是伴随人类文明与进步发展起来的，是人类文明的主要组成部分。随着人类政治、经济发展以及自然条件的变化等因素的影响，城市不断经历着兴起、发展、繁荣、衰落、消逝的生命过程。这个过程中形成大量的“物质文化遗存”和“非物质文物遗产”是城市生命的灵魂和血肉。
旧城改造是指随着城市政治、经济发展，对与规划发展不相符的旧有城区基础设施的拓展、改造，是城市不断提高土地利用效益，调整城市布局结构，完善城市不同功能采取的措施。是城市生命过程中新陈代谢、自我调节的一种机制。
一、恩宁路旧城改造及文物的基本情况
1、恩宁路旧城改造的背景和基本情况
广州是一座历史文化名城，建城已有2222年的历史。秦代南海郡的统治者任嚣平定百粤后建筑“任嚣城”，后改为番禺城，赵佗建立南越国后扩建番禺城，三国时期广州之名正式出现。广州有悠久的历史，是海上丝绸之路的起点，在近代史上声名显赫，留下了众多的历史文物古迹。恩宁路是广州西关的代表性区域，现存街巷、骑楼、旧民居基本保留了广州这座历史文化名城清代、民国的风貌，古朴静谧的西关风情吸引众多中外游客参观游览。
经过历史的沧海桑田，旧城区中很多建筑和民居形成了大量的危破房，2005年荔湾区登记在册的危破房面积达56.6万平方米。人口过度集中、房屋危破、消防隐患、道路狭窄、公共设施不齐全等问题给群众生活带来诸多不便。改善居民生活环境与城市环境势在必行， 2006年11月，广州市启动荔湾区恩宁路旧城改造项目，改造范围是恩宁路以北，多宝路和元和街以南，宝华路以西。
2、恩宁路旧城改造范围内文物的基本情况
文物保护单位1个：泰华楼是清代咸丰年间探花李文田探花第的书斋，因珍藏“东岳泰山碑”和“西岳华山庙碑”早期拓本得名。1993年8月被广州市政府公布为市级文物保护单位。
文物线索单位7个（2005年广州市第四次文物普查确定）：八和会馆是粤剧行业会馆，是粤剧界联谊场所和宣传粤剧文化的窗口；銮舆堂是八和会馆下属的粤剧武打行；恩宁路骑楼建筑是一条以骑楼建筑形式为主的传统街区，与上下九、第十甫步行街骑楼连接，是全市最完整最长的骑楼街；李小龙祖居，宝庆大押，恩宁路69、71号旧民居，十五甫正街15、17号旧民居均建于民国，楼房基本结构保存完好。
历史建筑78栋：广州市考古所制定了《恩宁路改造项目文物及历史建筑保护方案》，除文物保护单位和文物线索单位外，将区域内具有一定价值的清代、民国建筑分为A、B两类，其中A类43栋建筑，建议重点保护；B类35栋建筑，建议争取保留。
旧石板路：建议保留11个街巷（永庆大街、永庆一巷、永庆二巷、多宝街、宝庆新中约、多宝坊、吉祥坊、十二甫西街、大地旧街、大地新街、十一甫新街）及拟保留的文物建筑沿线街巷的石板路，以保存原有街巷历史格局。
旧河涌：原来的恩宁涌现已上盖道路，当年景观不复存在，建议利用本次的改造，恢复旧河涌，直通珠江。
二、名城改造文物保护的主要困难及恩宁路项目的对策
1、旧城改造规划和文物保护的矛盾
随着经济、社会的发展和居民收入增加，旧城区居民迫切要求改善居住条件和环境，共享城市现代化的发展成果；政府希望改善基础设施，推进城市现代化；开发商也想在旧城中开发出黄金效益，这些都是推进城市发展的动力。但这往往与保护历史文化遗产相冲突，很多历史文化名城在旧城改造中片面强调“大拆大建”、“改变旧面貌，建设新城区”，造成旧城区文物建筑严重破坏，历史风貌荡然无存，留下无数的遗憾。
在恩宁路改造中，考虑到城市发展的需要和历史文化名城的现状，市政府坚持科学发展观，从对广州负责，对历史负责的高度，提出了“修旧如旧、建新如故”的原则，坚持旧城改造与改善城区环境相结合，与开发、保护、利用历史文化相结合，保持岭南建筑传统风貌、老城区固有风格和文化底蕴，并要求规划部门按照这个原则制定恩宁路旧城区改造的总体规划。这一科学决策，使恩宁路旧城区所承载的历史文化得以保存，城市记忆得以延续。
2、旧城改造区域内文物保护点、线、面的矛盾
近年来，我省文物保护单位确定工作有了很大进展，但还是跟不上开发商的步伐。目前，历史文化名城旧城改造出现的新情况是开发商按照法律和政府的要求，保留各级文物保护单位这些单个的“点”，但是对没有列为文物保护单位的建筑则全部拆除，只留下几幢文物保护单位，完全破坏了旧城区的历史风貌。
广州市在制定《恩宁路改造项目文物及历史建筑保护方案》时认为：广州的历史文化，不仅存在于单个的文物建筑中，骑楼街、石板路、旧河涌也承载着历史传统文化，见证了文化演变的城市肌理。因此，不能只保护文物保护单位和文物线索单位这些单个的“点”，也要重视对骑楼街、石板路、旧河涌这些“线”，以及历史街区这些“面”的保护。目前公布的恩宁路文物保护方案明确提出：文物保护单位和文物线索单位整体保留（共11栋，建筑面积约0.2万平方米）；价值较高的建筑保留（共216栋，建筑面积约共4.3万平方米）；石板街巷会有微调（总长约1700米将保留，允许移动位置）；尽量保留历史街区里的22棵大树 ，这些措施有效的保护了旧城区的历史风貌。
3、历史建筑和现代建筑高度的矛盾
由于旧城区是黄金地段，蕴含无限商机，而旧城区面积是有限的，很多开发商都希望向空中发展，房子建得越高越好，但文物建筑一般都是平房，我们经常看到一栋低矮的文物建筑周围都是高楼大厦，整个区域变得非驴非马，严重破坏旧城区的历史风貌。
恩宁路项目是广州提出“南拓、北优、东进、西联”的城市发展战略后，根据新的形势提出的“中调”战略的试点项目，“中调，指的是优化、提高、完善”，市政府明确提出：“恩宁路的改造要坚持不能再造高楼的基本要点，必须保留岭南文化特色，如果方案好，即使要市政府补贴一部分钱也没问题。不能方案还没出来，就先给了地，做完才发现有问题，那就麻烦。”这样就较好的解决了新建筑和历史建筑的高度协调的问题。
4、开发商对利润的追求和政府保护文物目标的矛盾
老城区基本都是城市的中心区和商业旺地，寸土寸金，开发商既希望通过旧城改造获取很高的投资回报率，又不愿意承担文物建筑保护的责任，有的开发商甚至认为文物建筑的存在是开发的阻力，诱导部分政府官员同意采取“大拆大建”的方法进行旧城改造，这种现象在很多地方对旧城区造成了不可挽回的损害，使很多城市失去原有的魅力。
广州市政府根据恩宁路历史文物建筑比较集中，拆迁费用较大的特点，大胆探索旧城改造的新模式，在旧城改造方面改变原来把土地直接出让给企业，由企业来负责拆迁、建设的做法，坚持由政府来主导。经过估算，恩宁路拆迁需要11亿元资金，先由政府垫付，拆迁后由政府来做整体设计，确定哪里改建、拆掉、新建，然后才进行招投标，引入社会资金建设。这一做法在国内旧城改造中是一个创举，使旧城区的文物建筑可以得到有效的保护，也使开发商明确自己的定位，从源头上防止了可能对文物建筑造成的破坏。
5、施工单位加快工程进度和保护文物的矛盾
在旧城改造中的文物保护是以社会效益为主的，而企业主要是以追求经济效益为目的的。一些施工单位为了赶工期，24小时不间断施工，但文物部门没有人员，也没有经费在一个大的改造区域进行24小时监督、管理，经常出现文物部门的监督落后于施工单位推土机的情况，一些文物建筑因此遭到破坏。
截止2007年12月，恩宁路项目完成拆迁任务的23.5％，政府加强对参加拆迁的企业和工程技术人员文物保护意识的教育和培训，通过提高思想认识，明确法律要求，告知违法后果，使参加拆迁的企业和工人明确责任和义务，为做好文物保护工作打下良好基础；市、区文物行政执法部门高度关注，加强监督，发现问题及时制止；为加快项目进度，我们建立了文物保护方案审批绿色通道，尽快办理有关手续，区文管所还派一名干部到项目办协助开展审批和保护工作。
6、群众对文物建筑保护不知情和加快项目推进的矛盾
老城区居民大多是原住民，这里的一砖一瓦一巷一店，都铭刻着个人和亲友温馨的记忆。他们对旧城有很深厚的感情，由于国内因旧城改造导致文物建筑被破坏的情况屡见不鲜，很多居民担心自己居住的老城区文物建筑和历史街巷被破坏，所以对政府和开发商的拆迁、改造不理解、有意见是可以理解的。
在恩宁路改造项目中，政府很重视新闻媒体的舆论监督作用，听取群众意见。广州电视台连续十几天播放了专题采访，重点介绍了改造范围内骑楼街和文物建筑的情况，很多当地居民通过新闻媒体表达对旧城改造的意见、建议，要求保护好恩宁路的文物和历史风貌。如恩宁路骑楼建筑，最开始公布的方案是要基本拆除的，经过社会各界的关注、讨论，2007年9月张广宁市长指示“恩宁路骑楼街全部保留”，在最终文物保护方案中将骑楼建筑作为重点对象予以全面保留。通过新闻媒体的参与，群众对政府的行政行为有比较清晰的了解，政府也可以及时了解社情民意，调整工作部署。
三、对我省历史文化名城保护工作的启示
1、要健全法制，严格依法办事
恩宁路旧城改造文物保护的工作依据是《中华人民共和国文物保护法》和《广州市历史文化名城保护条例》，还得益于市政府对文物保护工作的高度重视。在实际工作中我们体会到，与文物保护单位的刚性保护条款相比，历史文化街区和历史文化名城保护的地方性法规没有什么刚性约束力。新修改颁布的《中华人民共和国文物保护法》第十四条有关于历史文化名城、历史文化街区、村镇保护的条款，但是目前国务院还没有公布具体的保护办法，使得历史文化名城、历史文化街区、村镇的保护无法可依，特别是对破坏历史文化名城、街区的行为没有罚则。很多省、市虽然制定了《历史文化名城保护条例》，但其权威性不及国家颁布的法律。
很多国家在城市现代化进程中，非常重视社区传统的保存及振兴，很少有大规模拆除重建的情况，在历史古城中更是立法保护历史街区。如法国1962年在《马尔罗法》、英国1967年的《城市文物法》都划定“历史保护区”，区内所有建筑不得拆除，维修时要保存历史的真实外貌。日本在1975年修改《文物保护法》增加了保护“传统建筑群” 的条款。现在的联合国科教文组织批准的“世界文化遗产”名录中有一半以上属于完整的古城或古城的历史街区。
为切实做到“有法可依，有法必依”，建议国家尽快出台《历史文化名城保护法》，使历史文化名城和历史文化街区的保护有强有力的法律武器。要进一步确立文物执法机构的权威，做到“执法必严，违法必究”。要防止个别领导“权大于法”，用“集体意见”来违反法律。对违反法律、破坏历史文化遗产的，或者严重失职造成历史文化遗产严重破坏的，要依法严肃处理。
2、应调整旧城改造的政策
我国有101个国家级历史文化名城，随着经济社会的发展，很多历史文化名城实施旧城改造，改善基础设施，改善居民生活环境，原本是一件好事，但经过前所未有的大拆大建，许多城市的历史面貌已所存无几，不少历史文化名城，找不到一片完整的历史文化街区，已经到了没有什么可保的尴尬境地，主要的原因就是原有的旧城改造政策，如果不及时调整，还会造成更大的破坏。
为此，建议立即在历史文化名城中停止继续实行原来的旧城改造政策，改变过去的成片改造、大拆大建，代之以对传统建筑与历史街区的保护、维修、整治与翻建，完整保留老城区的文物的“点、线”，尽量保留历史街区的“面”，努力保持城市历史风貌和特色。
3、要制定科学的旧城改造规划
历史文化名城要发展，不能以损毁旧城区为代价；旧城区要保护，也不能一成不变。如何将名城保护与城市的建设、发展及市民居住环境的改善结合起来，实现多赢的格局，城市规划部门要充分听取文物管理部门的意见，在制定城市总体规划、名城保护规划时要有文物保护部门的专业人员参加，编制科学、合理、详实可行的历史文化名城保护规划，把名城保护规划精神体现在城市建设总体规划中，并在政策、财力、物力、人力等方面落实措施。
历史文化名城保护工作的规划要遵循原物保护、原貌保护和风貌保护三大要素，原物保护要按照“抢救第一、保护为主”的原则，对文物建筑进行保护和维修；原貌保护是指在历史街区的多数建筑物应保持其建造之初的原貌，或大致按原貌来修复，但建筑物的内部可以更新，可以改变用途，以适应社会的发展和群众的需要；风貌保护是指在特别重要的文物建筑周边地段或城市的“景观走廊”中，对新建工程实施高度控制和色彩、用材等建筑风格协调。历史街区和名城人口过多的应适当迁移；有污染性工厂的要坚决搬迁。
4、要结合当地实际，创新改造模式
十七大报告中强调“提高国家文化软实力”，将“重视文物和非物质文化遗产保护”作为全党全国的工作目标之一。文物和非物质文化遗产是国家不可再生的重要资源，是城市综合实力的重要组成部分，对包含丰富文化内涵的旧城区不要“大拆大建”，而要创新改造模式。广州在恩宁路旧城改造工作中探索了一条在历史文化名城进行旧城改造的新路子，符合广州的实际，实现了多赢的格局。
建议各地历史文化名城的政府部门从对历史负责，对名城负责的高度，自觉执行文物保护的法律法规，结合本地名城保护的实际，积极探索适合本地区名城保护的新路子，要保留城市的特色，不要盲目抄袭其他城市规划设计方案，导致城市面貌千篇一律，致使一些独具特色的历史性城市和历史文化街区被单调的新建筑群所淹没。
5、要树立正确的政绩观
现在很多地方旧城改造出现很严重的破坏，一个很重要的原因是当地政府官员特别是“一把手”没有自觉践行科学发展观，盲目追求政绩，大搞政绩工程，有的领导甚至和不良开发商相勾结，打旧城改造之旗，行破坏旧城风貌之事。
建议改进对历史文化名城的地方政府官员政绩考核的要求，把对历史文化名城的保护作为地方政府官员政绩考核的一个指标，体现或增加对历史文化名城保护方面的权重，使名城地方政府领导明白自己保护历史文化遗产责无旁贷。
6、要注意听取群众意见建议和加强宣传教育相结合
坚持群众路线是我们党的优良传统，是我们党的事业不断从胜利走向胜利的重要法宝，在新的历史时期，这一优良传统不是要削弱而是要加强，在旧城改造中也坚持走群众路线，要坚决摈弃领导干部说了算的现象，既要尊重文物和规划方面专家的意见，但是也不能因此否定群众在旧城改造中很多好的意见、建议，要自觉听取群众意见，吸收群众智慧，接受舆论监督。
同时要增强市民的法律意识，要向广大干部群众宣传《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国城市规划法》等有关的法律法规，和国内外保护历史文化遗产的先进理念和做法，使大家明白保护历史文化遗产对国家对地方对群众对自己都有好处，是自己义不容辞的职责。
7、要加强对开发商和施工单位行为的管理
开发商和施工单位是旧城改造的实施者，在旧城改造的文物保护工作中具有重要地位，对他们的行为约束得好，他们就是文物的保护者，约束得不好，他们就是文物的破坏者。
建议各级政府和文物部门，坚决按照国家有关文物法律法规要求，对他们的行为进行管理：一是资质的约束，在历史文化街区进行文物保护单位的设计、修缮、监理一定要具备相应的资质；二是所有设计、修缮方案必须报相应文物行政部门批准后方可实施；三是对违法行为要坚决制止，并追究相关单位和人员的法律责任。
（作者系民进广州市委委员、广州市荔湾区文化广电局副局长）
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