《坚决打破体制的壁垒 强化办学的规范和指导 促进民办教育快速有序发展》
---在“继续解放思想 推进广东科学发展”专家座谈会上的发言
民进广教支部 张铁明
广东要继续解放思想，在全省可供利用自然资源严重不足，单位GDP能耗高企的背景下，如何正视今天教育拖后腿的状态，通过人力资源的质量提高，成为实践科学发展观的排头兵，是每一个广东人必须认真思考的问题。
一、广东要再创辉煌离不开良好的教育发展
广东经济总量连年在全国排名第三，占全国的1/8，储蓄余额占全国的1/7。但在教育上仍是“后进生”，落后程度与经济发展反差太大。如，2007年全省高校毛入学率才为 25.6％，低于浙江、江苏5个百分点以上；常住人口每万人高中阶段在校生，也低于全国平均水平，在全国排第22位，已倒退到了20多年前的1983年基础教育的排位。也正因为此，从过去10年看，我省人均GDP年均增速和新增一个劳动力新创造的GDP，都远远排在江苏、浙江、山东、上海等沿海省市的后面。为什么落后了？这是继续解放思想要破解的难题。
建设和谐社会、实现现代化离不开良好的教育发展。今天的广东教育，确实也应有“杀开一条血路”的气魄去改革，以再创辉煌，否则“排头兵”和现代化的目标只能是“海市蜃楼”。
根据考察与比较，可以说，长期以来只是让民办教育自生自灭，缺乏两条腿走路的教育发展战略眼光，以及缺乏对她的积极的扶持促进政策，就要今天应破解的教育难题。政府中严重的“体制性歧视”，就是阻滞广东教育整体良好发展的最大障碍！
二、广东要成为“排头兵”必须大力发展民办教育
广东教育要成为实践科学发展观的排头兵，在加大政府财政投入的前提下，还一定要大力挖掘社会资金的巨大潜力，大力发展民办教育。如，广东省户籍人口7000多万，却另有近3000 万外来人口，占了全国外来工总数近1/3（广州户籍与流动人口比为773万：466万，外来工子弟在校40多万；东莞为168万：约800万，目前在校外来工子弟才27万）；以15％的人携一个子女计，广东省的城镇就要增设有6个年级24个标准班（50人）的普通中小学校3750多所。如果平均每所新学校需投资5000万元，共需新增投资额1875亿元。随着外来工带子女来城的比例及外来工总量逐步增加、办学班额标准缩小等原因，到2020年，学校数和投资数将还得增1--2倍。又如，到 2020年广东大学毛入学率要达到50％，大学在校生比现在要净增100多万人。相当于要新建5个广州大学城，需2000亿元，200平方公里的土地．而且由于大学扩招，必定要带动高中学位数的大幅度增加，带动着比大学扩招还要多的资金（广东示范高中3.75万元/学位）投入。可见，全靠政府财政来买单是不现实的、也是没必要的。不大力发展民办教育，我省要率先实现教育现代化，也是困难更多、压力更大的。
特别是，据国家有关部门公布的数据，在我国的罪犯者中70％是青少年，其中又有近70％是应该在学校读书而没有在校的人---即在册罪犯中约有一半是应该在学校读书却失学的人；而我国纳税人每年要为每一个在册罪犯支付的财政经费是一万元，比任何层级的每个学生占有的财政经费都还要昂贵得多！可见教育落后了就一定要付出巨大而惨痛的经济和社会代价；也证明了多建一所学校总比多建一所监狱强千万倍！毫无疑问，没有充分高水平、普及范围大的教育实力，和谐社会也是不可能实现的。民间力量积极举办教育不管水平如何，客观上都为减轻政府财政压力、实现社会的安定和谐和提高人力资本水平作出了积极而巨大贡献。不这样衡量民办教育的价值，就不可能有好的促进政策。20世纪九十年代初，广东民办教育占全国的份额曾经高达1/6，与浙江一起合占1/3天下。可见广东有着巨大的举办教育的民间资金和积极性。这也是广东发展的“金饭碗”。要率先实现教育现代化，广东没有必要拿着“金饭碗”要饭！广东发展教育不是没有钱，而是还没有有力促进教育发展的好政策。
要大力发展民办教育，就要把民办教育真正地当作我国社会主义的“儿子”。 我们的政府要象全心全意发展公办教育那样，全心全意地去发展民办教育发展--公办教育是政府的责任，发展民办教育也是政府的责任。因为民办教育也是国家的国民教育一部分。民办教育繁荣了，也是政府的巨大功绩。人类历史的宝贵经验是，国家的教育必须两条腿走路，一定不能只强了政府办的教育而“小儿麻痹症”似地走路。可以确信，没有民办教育的大发展，不可能有和谐的广东；也不可能有2020年我省教育现代化目标的率先实现。
三、民办教育要发展必须坚决打破体制壁垒
首先，要打破“事业编制”这一计划经济体制壁垒
民办学校及其教师的身份问题，已经成了民办教育发展的“瓶颈”。要促进民办教育快速有序发展，我国民办学校与公办学校不一样的国民政治待遇以及还存在着严重的“体制性歧视”，必须破除。
广东应给民办学校与公办学校一样（民办）“事业单位法人”的政策待遇，给民办学校教师予（经费自筹）“事业编制”的国民政治待遇。“事业单位”及其编制是我国计划经济体制下对待公有体制内的人和事的特定产物。在市场经济条件下，如果政府的“编办”、人事部门和教育行政部门，还是带着“体制性歧视”眼光看待民办学校及其教师，则民办教育将永无大发展之日！因为其结果就是：教师的户口、人事档案管理、养老保险、医疗保险、继续教育、合理流动等缺乏统一平等的政策规定，使得民办学校教师有着强烈的后顾之忧或始终被排斥在地域文化之外的不安全感， 流动频繁，因而民办学校难以引进和稳定高素质的教师；留下的也难于安心，而且大大增加了职业怠倦情绪，影响了教学质量，误人子弟；同时也客观上削弱了民办学校的竞争力，强化了社会的不认同感和排斥歧视情绪；增加了学校的人力成本，打击了民间资本投入教育的积极性；从体制上促使了与“建设和谐社会”不一致的社会动荡因素的生长等。若干年后，在广东的同龄人中有1/4以上的人将在这种机制和水平的学校学习并走向社会。如果不直面这一事实，不抛弃“非企业法人” 制度这一“怪胎”，不打破计划经济“事业编制”这一体制壁垒，以努力改善民办学校赖以生存和发展的法律政策环境，我省的社会进步和经济发展今后还将为此付出巨大代价！
其实，在20世纪九十年代初，广东的茂名和广州就已经率先给了一些民办学校自筹的“事业编制”，并有利地促进了相应学校的快速发展。时至今日，《湖南省人民政府关于促进民办教育发展的决定》（湘政发[2008]1号），已非常明确决定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。民办学校是民办事业单位，民办学校与公办学校具有同等的法律地位”等（《中国教育报》2008.1.15）。违反上位法的“非企业法人”制度已经被湖南人抛弃了，而作为“敢为天下先”的广东人，难道还有必要在这民办教育发展的“体制壁垒”上犹豫吗？或就是愿意固守“体制性歧视”自得而却在侈谈解放思想？
其次，要积极解决民办教育发展存在的问题
虽然《中华人民共和国民办教育促进法》和《<民办教育促进法>实施条例》已经实行了3--4年了，但对民办教育的具体扶持政策事实上还没有落实到位。在民办学校征地、基建、税收、合理回报、举办权归属等方面的政策扶持还不够明确、不够统一，即使有了政策也落实得不全面、不彻底，致使大量社会资金还处于观望状态，可见政策上还没能最大限度地调动社会力量投资办教育的积极性。也有相当大部分民办学校没有享受到国家和省的税费优惠政策，有些地方甚至把向民办学校收税作为重要税源。另外，在我省已经出现了一些多达27个出资人的学校，而且已经出现了一些专门“买卖”学校，再将学校整体出让以牟取利益（学校举办权的交易）的教育投资集团。对此视而不见或这方面的法律不赶快跟上的话，到时候出现的问题会很多、很严重，最后这些问题产生的责任还是要由政府承担的。
第三，要加强规范办学及其发展的指导
从发展规模看，民办教育在我省的教育事业中已占有不小的份额，且办学规模还在不断扩大。到2006年底，全省有民办幼儿园6941所，在园幼儿104.23万人（占在园幼儿总数的 47.53％）；民办小学859所，在校生119.91万人（占总数的11.35％）；民办普通初中559所，在校生38.53万人（占总数的 8.1％）；民办普通高中105所，在校生7.60万人（占总数的4.65％）；民办中等职业学校145所，在校生11.14万人（占总数的 13.78％）；民办普通高校24所，在校生19.10万人（占普通本专科在校生总数的18.94％）；独立学院17所，在校生8.63万人（占普通本专科在校生总数的8.55％）。
在师资方面，2006年，全省各级各类民办教育共有专任教师17.89万人，其中民办幼儿园专任教师6.52万人（占幼儿园专任教师总数的66.24％），民办小学专任教师 6.86万人（占总数的16.82％），民办普通初中、普通高中专任教师2.52万人（占总数的7.76％），民办普通中等职业学专任教师4586人（占总数的13.03％），民办普通高校专任教师1.08万人（占总数的17.73％），独立学院专任教师4517人（占总数的7.4％）。
而且，除了以上的不同层级的学历教育机构外，我省的非学历培训教育机构及其学生和专任教师的数量，还占了全省民办教育总额1/4左右。特别是，除全省所有民办教育机构中的专任教师外，另还有一支非常庞大的职工队伍。
从整体上看，无论是在教育机构数、教职工总数上看，民办教育占全省教育资源总量，都已高达25％以上份额了（学生数占全省学生总数的20％）。在我省，民办教育还是解决了近 3000万外来工的家庭近300万子女教育、保障了社会更加和谐、稳定大问题的不可缺少的社会机制和机构。尽管这样，我们也是必须清醒地看到，民办教育毕竟是“新生儿”，还必须有政府等的积极扶持和成长的指导服务。
如，从民办教育发展的内部机制看，主要还存在着资产与财务管理制度不规范，民办学校的办学风险难以监控问题；民办学校的法人治理结构不健全，内部管理机制不完善问题；教师和受教育者的权益得不到切实保障，影响了民办学校的稳定问题；民办学校教育品牌意识不强，部分办学水平差、依法治校意识淡薄问题；教育集团的法律地位和规范问题；民办教育行业组织的地位、作用和管理问题；民办学校党组织的设立、地位和管理规范问题等。这些都离不开的政策环境改善，以及政府的积极规制和专家的引导。
另外，民办学校所需的资源包括：资金、土地、银行信誉、政府支持、物业、招生配额、市场网络、品牌特色、高质教师、管理团队、经营效益、决策人才素质等。作为民办学校，对这些方面不可能做到面面俱到全都拥有。但如何发掘自身的优势资源，并充分发挥已有优势资源的作用，最大程度地去发展，有时却当局者迷。他们也迫切需要有到位的有效指导服务。
四、推动广东民办教育快速有序发展的几点建议
针对广东民办教育发展中存在的问题和困难，以贯彻实施《民办教育促进法》和《实施条例》为依据，我们应该高扬省委、省政府“继续解放思想，争当实践科学发展观的排头兵”的大旗，抓住契机，大胆开放改革，积极推动民办教育持续快速有序发展。
（一）立足突破，加快地方立法步伐
处于弱势的民办教育能否加快发展，政府和各级教育行政部门的观念、态度和政策非常重要。经过了两年时间，我省的民办教育地方立法已经从探索、创新阶段进入到了可以更加开放思想的突破性阶段。希望在破茧而出的时候，是一个全新的令人鼓舞的有大突破的法规。即应在法律上打破体制诸多障碍，切实保障民办学校应有的“同等法律地位”，与公办学校一视同仁。而政府则要担负好促进、发展的责任，创造更加宽松有序的竞争环境，强化平等和服务观念，落实对民办教育的鼓励扶持和资助奖励的有关政策，以能真正形成公办教育与民办教育共同发展的格局。
我省民办教育立法进程已经大大落后于各省，我们要结合广东实际，积极吸收，制定相应的有地方特色的更加具开放性的法规和政策措施，包括积极制定对民办教育在税收、土地使用、金融信贷、合理回报、举办权益、学校和教师的身份及其福利待遇、学生权益等方面的具有可操作性的优惠政策。以及制定对民办学校财产与财务管理、法律责任、管理与监督等方面的法律法规，等等。使我省民办教育真正做到有法可依，以能吸引更多的社会资金投入办教育。立法进程要加快，无论如何应在2009年初提交省人大会议审议，至少应该象湖南省一样出台一个积极扶持的政府决定。
（二）强化政府行政行为的规范化管理
要建设和谐社会就必须有合法合理的行政管理，因为在建构和谐社会过程中，创造和谐或制造不和谐的最大的力量和因素很可能都是政府行为，其他任何的民间力量都没有不合法的政府行为产生的影响大。现有一些地方政府正大力限制民办学校的发展。不久的将来，政府将会看到由于自己不合法和不公平的政策或行政行为限制所导致的恶果。民办学校有权利要求政府实行合理公平的行政。政府行政更要遵循《行政许可法》、《行政诉讼法》等法例的规制，对民办教育实行合法合理管理。要理顺管理关系，完善管理体制。要建立健全各级各类民办学校的直接管理机构，配备人员编制；要建立县级以上政府教育行政部门对辖区内民办学校的属地管理制度。
加强对民办办学行为的规范管理是避免民办学校之间的恶性竞争、促进民办教育健康发展的重要环节和举措。要规范民办学校的准入条件。积极研究制定我省民办学校设置标准，严格执行准入审批制度，提升民办学校整体水平。要重点加强招生和收费行为的规范。切实规范招生行为，招生简章和广告须报审批机关备案，惩处虚假欺骗行为。规范民办学校学费收取行为，加大查处惩治力度。要建立年检制度，建立民办学校的教学工作、教育质量评估考核体系、财务监督审计体系、各层次学校办学的合格评价体系等三大监督体系，加强对民办教育的审核和评估；要建立年度检查的制度和信息发布制度。
（三）成立“广东省民办教育研究与指导中心”
政府要重视民办教育出现的问题和存在的困难。政府除加强宏观管理和指导，组织协调和检查评估外，还要及时发现民办学校办学中的问题并努力解决，增强服务意识，主动为民办学校排忧解难。
如前所述，在广东这改革开放的热土上，民办教育规模庞大，层级齐全，类型复杂，形式多样，机制灵活，存在问题也复杂繁多。新生事物没有问题是不正常的，但单靠政府机关寥寥几个干部是没办法及时到位地给予指导的。必须建立教育行政主管与专家指导相结合推进民办教育规范发展的工作机制，由教育厅成立“广东省民办教育研究与指导中心”，依托大学，组织和整合全省的专家力量，加强理论和实践探索，提供信息和咨询服务，加强对民办学校规范发展的常规及时指导服务。让每所民办学校都能遵守法令规范办学的前提下，了解自己的竞争优势，又看到自身短处，减除办学风险，设定适合自己的发展策略，有效得提高学校核心竞争力。但这些都必须有正常的制度性保障措施。
总之，民办教育的发展决不是一个简单的教育问题。在我省应有“办一所成一所办好一所”的良好社会环境。这是一个关系到政治稳定、社会和谐、民生难点、国民生活质量、民族文化传承和国家竞争力水平的大问题。政府没有认识到这一点，就不是一个合格政府；谁没有认识到这一点，就不算是一个合格的现代人！
（作者：张铁明，男，广东教育学院民办教育研究中心主任 教授，广东省教育政策咨询专家，广东省民办教育地方立法起草小组组长。广东教育学会民办教育专委会副理事长。民进中央教育委员会委员，民进广东省委教育工作委员会副主任。）
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