破解广东发展十大难题的建议
民进广东省委副主委 鲁开垠
话题缘起：广东先行一步发展所取得的成就令世人瞩目。在经历长时期的快速增长之后，正步入重要的经济社会转型期，面临着转型期所带来的诸多不利因素的制约和挑战，如果我们能保持清醒的头脑，居安思危，站在新的历史起点上，解放思想，深刻审视所处环境变化，深刻分析优势与不足，以世界的眼光寻找思路和对策，就可以突破制约发展的“瓶颈”，全面转入科学发展的轨道，成为实践科学发展观的排头兵。否则，不仅排头兵地位难保，而且将会影响广东全面建设小康社会、率先基本实现社会主义现代化的战略目标。为推动解放思想学习讨论活动开展，我们特编发广东省社会主义学院副院长鲁开垠教授的《破解广东发展十大难题的建议》。该文是作者在大量调研和资料积累基础上，对广东今后发展所作的初步思考。
发展后劲，容不得半点懈怠
论发展水平、论综合竞争力、论综合发展后劲，与沿海地区一些省市比较，我们并不处在绝对的优势地位，我们应站在新的历史起点上，置身于国际和国内两个大局，用科学发展的理念，以世界眼光，认真思考广东经济和社会转型期亟待解决的一些重大问题
改革开放之前，广东不过是中国边缘地区一个欠发达的典型农业省份。1978年广东GDP为185亿元，在大陆当时29个省市区中排第23位。
1979年，广东先行一步改革开放，20多年来GDP平均年增长13％以上，如今不到两天创造的经济总量相当于当时全年的水平，经济总量相当于1992 年全国的水平。2003年，广东人均GDP首次突破2000美元大关，达到2000年世界中等收入国家或地区的水平（1970美元）。2005年，广东 GDP、城乡居民储蓄存款首破两万亿元大关，GDP首次超过新加坡和香港，2007年预计GDP超过台湾。目前，广东的GDP占全国的1/8，外贸进出口占全国的1/3，税收占全国的1/7，累计吸引外资占全国的1/4，广东成为中国名副其实的经济大省，创造了中国乃至世界的奇迹。
然而，与沿海地区一些省市比较，我们并不处在绝对的优势地位，论发展水平，浙江第一，广东第三。论综合竞争力，广东排在北京、天津、上海之后。论综合发展后劲，广东位居天津、北京、上海、山东之后。这在一定程度上印证了人们的某种担心--在经历了近30年的改革开放效应后，广东要保持较强发展势头出现了后劲不足。
毫无疑问，眼下应是我们转变思想、革新观念、修正心态的时候了，我们应站在新的历史起点上，置身于国际和国内两个大局，用科学发展的理念，以世界眼光，认真思考广东经济和社会转型期亟待解决的一些重大问题，如发展后劲、发展方式、内外源经济、区域协调发展、城乡统筹、自主创新能力、教育均衡、社会和谐等问题，努力在实践科学发展观上闯出一条新路。
转变珠三角增长方式，时不我待
主要建议：产业升级和自主创新无疑是珠三角地区下一轮经济大发展的关键所在。珠三角地区经济要从粗放型增长向集约型增长转变，区域竞争重点从以廉价资源为基础的比较优势转向以技术创新为中心的竞争优势来主导，产业从加工制造业向装备制造业等资金与技术含量更高的产业转移
上世纪80年代开始，东莞、中山、南海、顺德4个县市出现惊人的经济增长。1981年-1993年，四县市GDP年均递增23.8％，广东“四小虎”成为当时最热门的经济话题。此后10余年，珠三角地区经济高速增长，成为全球最重要的消费品制造中心之一，其中又以IT制造发展最为迅速。珠三角地区的电子信息产业形成从深圳到东莞的产业带，成为全球产业链中的重要环节。目前，广州、东莞、深圳、惠州等地已初步形成以电脑零组件为核心的产业群体和上、中、下游分工体系，这种由台商主导研发、接单，内地IT企业投资生产，香港出货的运作模式，以高品质、低成本获得全球知名厂商的大量采购，一时间珠三角成了“中国制造”的代名词。
目前珠三角地区正步入高速增长后的转型期，然而，现有的增长方式显然难以长久维持下去。一方面，占全省工业产值近2/3的外资企业绝大多数是从事劳动密集型加工产业，在资源与环境等因素的制约下，这些曾为广东经济发展作出贡献的“三来一补”加工业，却成了阻碍珠三角地区产业升级的麻烦。另一方面，珠三角地区产业的“芯”掌握在别人手中，主要的电子信息产品所用的核心IC部件，几乎都来自台湾、国外和长三角地区。
毫无疑问，珠三角地区正处于工业化高速发展的转折时期，“无技术的工业化”正面临着一个结构性的调整，如不及时转型升级，将无法再支撑劳动密集型加工业规模与利润的同步增长。显然，产业升级和自主创新是珠三角地区下一轮经济大发展的关键所在。这就需要珠三角地区经济从粗放型增长向集约型增长转变，区域竞争重点从以廉价资源为基础的比较优势转向以技术创新为中心的竞争优势来主导，产业从加工制造业向装备制造业等资金与技术含量更高的产业方向转移。
外源型经济发展，警惕“拉美化”风险
主要建议：外源型经济仍然是广东不可替代的优势，要通过政策引导外源型企业走本地化技术创新道路，实现外资技术创新本地化，尽快完成产品的升级换代和产业结构的调整；通过市场引导外源型企业重心内移，让无根企业扎下根来
长期以来，广东外贸依存度超过140％，是全国平均水平的1倍以上，超过发达国家与地区的6-8倍，2003年更是接近180％。这一方面说明经济参与国际分工的程度较高，另一方面表明经济增长主要依靠区域外部力量推动，意味着经济发展面临较高的贸易风险。
外源型经济曾经是推进广东工业化的第一动力。但是，落户广东的大部分外源型企业（外资企业），主要是利用廉价劳动力与土地资源进行加工生产的模式，在进入工业化中期后，因劳动生产率低、技术含量不高、创新能力差等因素，开始逐渐暴露出它的弊端。另外，广东外向型民营经济“先天不足”，没有世界知名产品，只能从加工贸易出口中赚取较少的加工费。
随着珠三角地区生产要素成本的提高，利用外资的比较优势在不断弱化，加上国际贸易保护主义盛行，外源型经济日渐面临着发展后劲不足。因此，我们要警惕“外源型经济崇拜”有可能带来的广东经济的“拉美化”现象的风险。
应当说，外源型经济仍然是广东不可替代的优势，现在还不是放弃的时候，而是如何规避出口加工经济风险的问题。一是要通过政策引导外源型企业走本地化技术创新道路，实现外资技术创新本地化。二是要通过有效的产业与外贸政策，包括对有较高增加值率的外源型企业进行减免税，引导它们尽快完成产品的升级换代和产业结构的调整。三是通过市场引导外源型企业重心内移，让无根企业扎下根来等。
内源型经济发展，亟待突破障碍
主要建议：各级政府要用更大的力度、更多的智慧来谋划本地内源型经济发展的新举措。一方面要优化内源型经济发展的外部环境，如建立和完善与民营经济有关的政策体系、解决融资难问题、搭建创新平台、改善公共服务等。另一方面，民营企业要优化自身内部环境
目前，内源型经济（民营经济）已成为推动全省经济发展不可或缺的力量，但也存在着潜力尚未充分发挥、竞争力不强等问题，主要原因是内源型经济在发展中仍旧存在着法律政策不完善、融资困难、人才不足、创新能力弱、信息化水平低等障碍。
从民营工业企业增加值看，广东位居浙江、江苏之后。从民营企业品牌竞争力看，由中国社科院民营经济研究中心评选出的2005年中国制造业民营企业品牌竞争力50强中，浙江几乎占了一半，广东只有浙江的1/4。从民营企业出口额占本省出口比例看，浙江民营企业出口超过全省30％，广东仅占9％左右。从民营科技企业数量看，浙江也是广东的两倍。
我们要把发展内源型经济提高到事关全省经济增长后劲的高度来认识，因为经济增长最终还得依靠自身的力量。各级政府要用更大的力度、更多的智慧来谋划本地内源型经济发展的新举措。一方面要优化内源型经济发展的外部环境，如建立和完善与民营经济有关的政策体系、解决融资难问题、搭建创新平台、改善公共服务等，切实在税收减免与优惠、融资扶持和土地使用这三项最受民营企业欢迎的政策上有大的突破。另一方面，民营企业要优化自身内部环境，如在人才待遇、信息化水平、创新能力、管理素质等方面练好内功。
区域协调发展，任重道远
主要建议：广东要率先基本实现社会主义现代化，欠发达地区实现腾飞是关键。要推动山区和东西两翼进入经济社会发展快车道，不仅需要认真贯彻实施省委、省政府出台的政策，还需要加大支持山区及东西两翼发展的力度，加快转变这些地方干部和群众的观念，优化当地的软硬发展环境
广东区域发展确实存在严重的不平衡性，欠发达的山区五市占全省面积43％、人口17％，其GDP仅占全省的6.1％。全省地方财政一般预算收入中，珠三角占67.0％，而粤东、粤西、粤北分别只占3.1％、3.1％和3.9％。从这个意义上说，全省城乡二元结构没有根本性改变，区域协调发展任务艰巨。
除经济总量外，广东2/3的外资企业集中在珠三角地区，有近2/3的民营企业也集中在省内沿海和珠三角地区，粤东、粤西、粤北地区的民营企业与珠三角地区差距较大。
广东要率先基本实现社会主义现代化，欠发达地区实现腾飞是关键。为实现区域协调发展，省第九次党代会确定了区域协调发展战略。五年来，广东制定并实施了一批促进区域协调发展的政策措施。在此基础上，省第十次党代会继续提出“两大板块四个层次”的区域发展新格局，这是广东区域协调发展的历史要求。要推动山区和东西两翼进入经济社会发展快车道，不仅需要认真贯彻实施省委省政府出台的政策，还需要进一步解放思想，以科学发展观为指导，加大支持山区及东西两翼发展的力度，加快转变这些地方干部和群众的观念，优化当地的软硬发展环境。
县域经济发展，力争新的突破
主要建议：省委、省政府要采取更加有力的措施，推动县域经济发展。大型建设项目的安排在同等条件下优先考虑山区和两翼；倡导“大村一品”；加大山区及两翼省级产业转移工业园的扶持力度；重视挖掘民间资本的潜力；完善财政转移支付制度，建立财权随事权比例增长的规范机制等
广东全省71个县（市）中，有16个扶贫重点县和11个扶贫任务较重县（市），二者合计占全省县（市）数的38％。县域经济的落后已成为全省实现总体战略目标的软肋。
目前，制约广东县域经济发展的突出因素是：工业化落后，缺乏主导产业，经济增长乏力；财政赤字问题突出，县域融资渠道狭窄；上级政府垂直管理部门增多，县级政府调控县域经济发展手段减少，政策协调难度加大；由于政策性增支等因素的影响，各县（市）在化解金融风险借款、公路建设欠债、教育欠债等方面历史债务包袱沉重，成为县级财政的一大负担；由于现行干部考核任用办法的缺陷，一些干部为快出政绩，急功近利的短期行为较为突出；县级公务员待遇偏低，很大程度上影响了他们工作的积极性，造成人才的单向流动等。
广东大部分县（市）集中在山区及东西两翼，有资源优势，但没有区位优势，建议省委、省政府采取更加有力的措施，推动县域经济发展：省里大型建设项目的安排，在同等条件下，优先考虑山区和东西两翼；发挥自然资源优势，倡导“一村一品”运动；参照江苏、浙江的做法，选择若干县作为省直管县的试点，逐步推开；加大山区及东西两翼省级产业转移工业园的扶持力度；重视挖掘民间资本的潜力；支持欠发达地区县用荒坡、荒地办工业园区；尽快完善各地级市通往县城的高等级公路，完成县级通往各镇公路的硬底化建设；尽快出台政策，化解镇、村债务难题；完善财政转移支付制度，建立财权随事权比例增长的规范机制；鼓励珠三角地区与山区及东西两翼干部双向交流。
自主创新，事关广东前途的决战
主要建议：以制度创新为突破口，建立有利于自主创新的体制机制；加强基础建设，增强创新实力；创新发展模式，推动模仿创新向自主创新转变；围绕提高产业核心竞争力，集中力量突破重点领域的核心技术；大力推进产学研合作，加快科技成果转化与产业化
广东自主创新能力不强。2005年，广东在全国科技综合排名中位居上海、北京、天津之后，名列第4，其中科技活动投入、高新技术产业化、科技促进社会经济发展均排名第4。
与广东作为经济大省的地位相比，与增强国际竞争力和发展后劲的要求相比，广东的自主科技创新能力差距还不小。主要原因是：企业技术创新投入不足，动力机制有待完善；产业规模迅速扩大与核心技术缺乏的矛盾突出；从国内获取关键技术的难度加大；技术创新人才与区域产业发展不协调的矛盾显现。
为改变自主科技创新能力不强的现状，2005年省委、省政府出台了《关于提高自主创新能力提升产业竞争力的决定》，到2020年，要求全省区域自主创新能力和产业竞争力达到中等发达国家水平，基本建成创新型广东。同年，教育部与广东省人民政府签署了《关于提高自主创新加快广东经济社会发展合作协议》，全面启动省部产学研结合工作。
面对广东自主创新的紧迫形势，应实施以下对策：首先，以制度创新为突破口，建立有利于自主创新的体制机制。其次，加强基础建设，增强创新实力。第三，创新发展模式，推动模仿创新向自主创新转变。第四，围绕提高产业核心竞争力，集中力量突破重点领域的核心技术。第五，大力推进产学研合作，加快科技成果转化与产业化。第六，分类指导，有效提高欠发达地区的自主创新能力。第七，加强区域与国际合作，充分利用全球创新资源。
发展循环经济，广东可持续发展的关键
主要建议：把循环经济变为企业、政府、公众的共同行为，加快循环经济法律法规体系的建设，尽快制定循环经济法、资源循环利用法、循环经济企业投融资法等相关法律法规体系
资源、环境约束和经济快速增长的矛盾，已经成为广东发展面临的突出问题。在粗放型的经济增长方式下，广东成为全国最大的原材料消耗地。目前，广东拥有的常规能源储量不到全国同类的1/20，全省人均耕地面积只有0.48亩。水资源人均占有量2118立方米，不到全国人均2200立方米的水平，仅相当于世界人均水资源占有量的1/4。按照目前的国土和水资源利用方式和经济增长方式，要实现到2020年人均GDP翻两番的目标，全省的国土和水资源消耗将难以为继。
在工业化进程中，环境为全省经济发展付出了沉重的代价。据省水环境监测中心的调查显示，全省由于水环境污染造成的直接经济损失每年达262亿元。由于大气层污染严重，许多地方“白天不见蓝天，晚上不见星星”。
要从根本上解决资源消耗难以为继的问题，需要多管齐下，综合治理：首先，要转变发展观念，用科学发展观来统领经济社会发展全局，注重人口、资源、环境的协调发展和可持续发展。其次，要大力推进节能降耗，节约各种资源，把循环经济变为企业、政府、公众的共同行为。第三，全面推行清洁生产，从生产和服务源头减少污染物产生。第四，推进资源综合利用，最大限度回收利用再生资源，减少废弃物的最终处置量。第五，要大力发展环保产业，加快再生资源产业发展，注重开发减量化、再利用、再循环技术与装备。第六，要加快产业结构调整和优化升级，走新型工业化发展道路。第七，要加快循环经济法律法规体系的建设，尽快制定循环经济法、资源循环利用法、循环经济企业投融资法等相关法律法规体系。第八，要制定具有科学发展观理念的政府绩效评价体系，不再将GDP作为核心指标，不再以单纯的GDP论英雄。
均衡教育，政府应尽的责任要到位
主要建议：要进一步加快教育立法步伐；依法合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展；在全国率先实现财政性教育经费支出占GDP的比例达到4％的目标；明确省、市、县（市、区）政府对义务教育经费的分担责任，义务教育经费由省政府统筹落实，管理以县为主的体制
广东教育存在的问题不容回避：一是“名校办民校”带来的教育乱收费、教育质量下降和腐败行为。二是至2005年，全省农村义务教育负债高达50.74亿元。三是区域、城乡、校际及群体间教育发展不均衡，尤其是农村教育仍然落后。四是高中阶段教育和高等教育规模与江浙两省相比，仍然较小。
尤其需要指出的是，我省农村小学、初中的办学经费捉襟见肘，这是广东教育的老问题。原因在于：基础教育办学财力与责任不一致，义务教育分担不合理。由于没有明确规定各级政府在“分级办学、分级管理”中各自应承担的责任，客观上使层层下放的办学权力扭曲成了层层下放办学责任。县级政府承担义务教育经费的责任最大，中央和省政府的经费筹措能力最强，但承担义务教育经费的责任最小。
应对措施：一是要进一步加快教育立法步伐。根据当前广东经济社会发展的实际需要，应尽快制定《广东省民办教育促进条例》、《广东省职业教育促进条例》，修订《广东省普及九年义务教育实施办法》。同时，广东应考虑制定以下地方性教育法规和政府规章：《广东省促进基础教育资源均衡发展条例》、《广东省教育经费保障与管理条例》、《广东省残疾人教育条例》、《广东省外来工子女入学保障与管理条例》等。
二是要依法合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。各级政府要严格遵循法律法规的规定，强化政府承担的义务教育责任。要以消除“择校现象”为切入点，实施教育资源的均衡配置。对地区之间的差异，政府主要采取财政转移支付政策，向山区、农村地区倾斜。
三是要切实增加财政性教育经费的投入，在全国率先实现财政性教育经费支出占GDP4％的目标。
四是要贯彻落实国务院和省关于深化农村义务教育经费保障机制改革的政策措施，明确省、市、县（市、区）政府对义务教育经费的分担责任，义务教育经费由省政府统筹落实，管理以县为主的体制。
城乡统筹，农民工输入大省不应回避的命题
主要建议：各级人大要有农民工代表，为农民工维权提供政治渠道；义务教育阶段的入学率以常住人口为基数，增加农民工流入地政府解决外来务工子女教育的动力；建立适合农民工的过渡性养老保险制度和社保关系异地转移制度、农民工大病医疗保险和多层次工伤保险制度、农民工社会救助制度和应急救助机制等
广东是中国流动人口第一大省，全省农民工数量超过2300万人。农民工群体逐渐成为城市的一个重要组成部分、产业工人的核心成员，为城市的建设作出了巨大贡献。
然而，与其他一些地方一样，在广东的农民工在许多方面的权益难以得到保障。广东许多地区，农民工一直拿着低工资，10年间没多大变化，同时存在着企业欠薪、子女入学难、社会保障差等方面待遇不公问题。农民工权益得不到保障，不利于统筹城乡经济发展，不利于构建和谐社会。
为统筹城乡协调发展，针对我省农民工社会权益和保障面临的困难，建议：第一，各级人大要有农民工代表，为农民工维权提供政治渠道。第二，义务教育阶段的入学率以常住人口为基数，增加流入地政府解决外来务工子女教育的动力。第三，建立适合农民工的过渡性养老保险制度和社保关系异地转移制度。第四，建立农民工大病医疗保险和多层次工伤保险制度。第五，建立农民工社会救助制度和应急救助机制。第五，珠三角在加速城市化过程中，要主动进行户籍制度改革尝试，将在珠三角工作多年的优秀农民工就地转为居民户籍。
（作者系广东省社会主义学院副院长、经济学教授、民进中央委员、民进广东省委副主委）
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