文霞：政协协商中的协商民主建设
党的十九大报告明确指出：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”在各种形式的协商中，人民政协是专门协商机构，构成了社会主义协商民主的重要渠道，是社会主义协商民主制度的重要组成部分。而人民政协协商民主“是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式”。[1]
早在2012年，中共十八大报告就提出并系统论述了社会主义协商民主制度，指出要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。五年后，习近平总书记在中共十九大报告中进一步指出，“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”此外，中共中央还印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，有力推动了人民政协协商民主的理论和实践。从协商被确定为一种民主形式，到协商民主概念的提出，再发展到社会主义协商民主制度的正式确立，这标志着协商民主在我国政治生活中的不断发展，反映了中国特色社会主义民主政治的自我完善。
一、政党制度与人民政协的关系
《中国人民政治协商会议章程》规定：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是具有中国特色的社会主义政党制度。中国人民政治协商会议是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式。中国政治协商制度和中国政党制度的形成逻辑经历了同一个过程。
中国政治协商制度的内涵包括具体制度和抽象制度两个层面。从具体制度层面而言，它是一种有形的、实实在在的政治制度，是基于人民民主而形成的政治设计，它有自己特有的制度结构和政治基础。从具体制度来看，它包括中国的政党制度和中国人民政治协商会议制度(简称人民政协制度)，而中国的政党制度就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。从政党制度和政治协商制度的关系来看，政党制度是政治协商制度的基础，政治协商制度除了包括政党制度外还包括人民政协制度，这两个制度共同构建了中国政治协商制度的制度层面。从抽象的制度层面而言，政治协商制度是协商精神贯穿中国政治体系整体的过程中所衍生和建构起来的政治过程，这些政治过程有的形成了制度，有的形成了处理政治事务的基本原则，其中的部分制度和原则就形成了中国政治协商制度的组成部分，这样的政治协商制度具有虚拟性倾向和抽象性特征。[2]
应该指出，我国的政治体制和政治运行体制决定了人民政协只为协商民主提供平台和条件，而不直接参与协商。人民代表大会作为国家权力机关，人民政府作为国家权力机关的执行机关，人民政协作为统一战线的组织形式和多党合作的重要机构，三者按照法定职责和法定程序履行职能，不存在协商的问题。而人民政协的作用是将参加统一战线的中国共产党与各民主党派、人民团体、各族各界代表人士等在政协内组织起来进行协商，而不是以政协的身份作为主体进行协商。有人指出，中国语境下应重在挖掘协商民主“治理”而不是“政制”层面的价值和意义。在政治实践中，“政制”层面的协商民主主要是以公共权力在政府机构之间的分配及其相互关系为核心的一套政府体制，其协商民主实践有其限度。而“治理”层面的协商民主则指向各层级公共事务的有效应对，有迫切的现实需求与巨大的发展空间。[3]
二、人民政协协商民主的内涵
人民政协协商民主的主体主要是参加人民政协的各党派团体、各族各界人士，主体的广泛也决定了其代表民意的广泛性，这一特征从人民政协成立直到现在都有体现。例如，1949年参加中国人民政治协商会议的单位有45个，代表510人，候补代表77人，特邀代表 75人，共 662人。其中，党派代表共14个单位165人。现在，从人民政协纵向的组织架构而言，已经建立了全国、省、市、县的完整政协组织体系。从人民政协横向的界别而言，各级政协包括了各民主党派、各参加单位共计34个界别，每个界别都是党和政府联系社会各界群众的桥梁和纽带。可见，人民政协始终具有广泛代表性，能够最大程度地体现各方民意。
《中国人民政治协商会议章程》规定了政治协商的内容：“政治协商是对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，在决策之前和决策实施之中进行协商。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”
政治协商的基本形式就是会议，主要包括“政协全国委员会的全体会议，常务委员会
议，主席会议，常务委员专题座谈会，各专门委员会会议，根据需要召开的各党派、无党派爱国人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士的代表参加的协商座谈会等，以及应邀列席全国人大及其常委会的有关会议”。[4]不同的类型的会议，协商的主题、参加人员的范围和规模，以及基本程序都有明确的要求。
政治协商的基本程序包括五个主要环节，即确立选题、组织协商活动、听取意见、得出方案、给予反馈。例如，全国政协主席会议研究认为需要协商的事项，可以建议中共中央、全国人大常委会、国务院、各民主党派、各人民团体以及中央党政有关部门将问题提交政协协商。全国政协进行政治协商，可视情况邀请中共中央、全国人大常委会、国务院、各民主党派、各人民团体以及中央党政有关部门的负责人参加，并请相关负责人对提交协商的问题作出说明。议题和会期确定后，全国政协的有关机关至少提前一周将会议通知或有关文件送达参会的人员，以便与会人员做好准备，充分反映各方意见。
三、政治协商主体的改进
人民政协的政治协商职能建设近年来取得了很大的进步，但随着社会的进步和发展，社会结构进一步分化，主体、观念、利益、冲突等更加多元化，这对联系社会各阶层、反映多方利益的政协制度而言，提出了巨大的挑战。要更好地发挥人民政协政治协商、民主监督、参政议政职能，还有很大的努力和改善空间。
从政治协商主体而言，人民政协协商主体很广泛，也就意味着社会价值和利益冲突的广泛性和必然性。这就要求参与政治协商的代表们不仅能代表自身的价值和利益，而且要尊重和理解与自己不同甚至产生冲突的价值和利益。美国政治学佳乔恩埃尔斯特明确指出，协商民主主要体现在自由且平等的公民通过讨论协商进行决策，主要表现在两方面：一是协商民主涉及集体事务和集体决策，所有受此决策影响的利益相关者及其代表都应该参与协商，即体现决策是民主的;二是凡是涉及集体事务的决策都必须经过利益相关者及其代表的讨论和协商，这些讨论和协商既面向参与者，也来自参与者，这有助于培养参与者理性和公正的品德，是达致民主决策的重要路径。[5]因此，现代政治学视域下的协商民主既要通过权衡和考量决策进程中各种声音和意见来达到协商，又要通过平等对待受决策影响的所有利益相关者及其代表的愿望和诉求来实现民主。
人民政协协商参与主体来源广泛，但他们存在着事实上的不平等。政协委员来自各民主党派、团体和社会各界人士，地位、资源、知识等各方面都有不同。一些政治协商的参与主体或因为兼职、或因为界别交叉重叠及各种顾虑，协商意识较为淡薄。有的党派成员和政协机关害怕协商搞多了，被人说成是越位、越权，缺乏主动协商的积极性。因此，要增强人们的协商观念、提升人们的协商意识，还有很长的路要走。
人民政协协商民主主要是将中国共产党与各民主党派、人民团体、各族各界代表人士等在政协内组织起来进行协商，因此，一方面要提升各党派、团体、各族各界代表人士等作为协商主体的整体协商能力，有些问题可能需要提升到顶层设计层面才能解决。另一方面也要提升政协委员个人参与协商的能力。目前政协委员经协商产生而非选举产生，其准入条件、权利义务规定得比较笼统，部分政协委员在对国家机关及其工作人员提出意见和建议时心中有所顾虑，他们的协商工作需要改善。
四、政治协商内容的拓宽
从政治协商的内容而言，“国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题”内涵非常丰富，都是政治生活中的大事要事，既不是局部问题或细枝末节的琐碎问题，也不是那些非政治性、不重要的内容。协商的初衷是以人民为中心，为人民谋幸福，而不是为某个部门或某一部分群体争取利益。在协商内容方面，人民政协协商民主要把好政治关，找准切入点，根据党委、政府确定的中心任务，紧扣改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行协商议政。[6]同时，要实现“精英协商”与“大众参与”的平衡和有机结合，从广度上拓宽我国民主政治的内涵。协商过程必须遵循严格的程序，而不能信马由缰简单随性。人民政协可以通过正式会议和社会论坛等形式，直接实现政治协商和社会协商的有效对接。
协商不仅要讲真话、求实效，更重要的是“要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际”。[7]因为协商主要是决策前和决策中的协商，要做好协商计划、调查研究、协商议政和督办反馈等四个环节，加强协商与决策的联系，才能增强决策的科学性和实效性。
五、政治协商程序的规范化
德国的哈贝马斯曾提出，在大而复杂的现代社会，协商唯一的可行形式产生于正式的有组织的制度性决策机制与公共领域中非正式的“匿名的”论辩和商讨之间的交互交往当中，这种交互交往是通过公共领域影响立法机构中正式辩论的议程和理由的充分性来实现协商的公开性规范价值的。这涉及到协商民主制度的双轨模式，即程序受限制的正式协商机制与决策和程序不受限制的非正式的意见形成过程。正式决策领域的协商程序通过共同合作解决实际问题来塑造集体意志，同时通过调整非正式意见的形成过程来使现实生活中出现的问题得到确认、阐释并使之成为议题。[8]
按照哈贝马斯的构想，狭义的政治权力(行政权力、立法权力和司法权力)应该是从交往权力(公共领域中的自由商谈对于立法、司法和行政权力产生的力量)转化的结果，交往权利所输入的信息导控着政府的行动。在我国，执政党、人大、人民政协的协商应属于正式协商的主要场域。这种正式协商发生在正式的建制化机构中，是政治系统中的建制化协商，相对于社会协商或一般的公民协商，这种建制化协商一般是对民意的进一步提炼、筛选、回应和吸纳，是国家公共事务治理的代表们再建制化的公共机构中以公开的方式就有争议的问题进行审慎思辨与相互证立的过程。[9]
人民政协的政治协商是一种建制化协商，但就目前情况而言，人民政协缺少详细协商程序制度，比如没有相关文件明确阐述协商议题应当由谁提出、以什么方式提出、什么时间提出;议题怎样通报;政协组织、何时通报;协商意见何时反馈等。因此，要进一步完善政治协商的实体制度，规范政治协商的具体协商内容和范畴，进一步明确政治协商的程序制度，使协商的各个环节具体可操作。
随着我国经济社会的深刻变化，广大人民群众参与政治生活的热情高涨，人民政协的政治协商制度也应当不断完善。“要遵照宪法和政协章程的规定，认真总结各级政协在履行职能中取得的成功经验，并将它们系统化、制度化，上升为工作制度和规范。”[10]要从宪法法律、中央文献、规章制度、具体程序等方面形成科学合理、程序完备的制度体系。既完善政治协商的实体制度，规范政治协商的具体协商内容和范畴，也明确政治协商的程序制度，使协商的各个环节具体可操作。同时要善于总结现实中的新鲜经验，将已经成熟的经验或政策上升为法律制度。“一个国家在政治制度化方面的落后状态，会使对政府的要求很难——如果不是不可能——通过合法渠道得到表达，并在该国政治体系内部得到缓解和集中。因此，政治参与剧增就产生政治动乱。”[11]必须大力推进制度建设。
就程序而言，协商民主要摈除政治和政策过程中的官僚主义文化。官僚主义是协商、讲理、相互辩护和为决策提供正当性证明的最大危害。相较于官僚主义，协商尤其反对以等级身份来参与公共讨论，协商遵循经由理由和观点的批判性检验而产生的理性的说服力量来行动，而不是根据依附、指挥和命令的逻辑来行动。进一步公开政治协商的过程，虽然有的地方公开了协商活动的总体情况，但协商内容、讨论情况缺乏公开的报道，知情明政机制不足;在参与程序方面，利益相关方如普通群众、企业、社会团体等方面的参与保障不够;在协商反馈方面，目前大多数的政治协商结果的反馈机制不通畅，或者还未完全建立起来。
六、结语
习总书记指出，协商民主在中国具有深厚的文化基础和根源。“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，它源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。”[12]人民政协工作要聚焦党和国家中心任务，围绕团结和民主两大主题，把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结，在推动协商民主广泛多层制度化发展、推进国家治理体系和治理能力现代化中，更好地发挥其不可替代的作用。
参考文献：
[1] 新华社：中办印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，《人民日报》，2015年6月26日第一版。
[2] 肖存良：《中国政治协商制度研究》，上海人民出版社2013年版，第2-3页。
[3] 李强彬：《协商民主：理论与经验》，社会科学文献出版社2018年版，第90页。
[4] 政协全国委员会办公厅,中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》(中)，中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第466页。
[5] 郭丽兰、伍俊斌主编：《中国协商民主：理论与实践》，人民出版社2017年版，第69页。
[6] 韩景慧：《新时代人民政协协商民主研究》，《山西省社会主义学院学报》，2018年5期
[7] 习近平：《在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月22日。
[8] [德]哈贝马斯著、童世骏译：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，三联书店2003年版，第180页。
[9] 李强彬：《协商民主：理论与经验》，社会科学文献出版社2018年版，第105页。
[10] 政协全国委员会办公厅,中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编(下)》，北京:中央文献出版社、中国文史出版社，2009年版，第683页。
[11]塞缪尔·P.亨廷顿著、王冠华等译：《变革社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第85页。
[12]习近平：《在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月22日。
作者：文霞，广东第二师范学院副教授、民进广东省委参政党理论研究会副会长
