张超:民主监督的关键是制度化、规范化和可操作化


来源:本网 作者:张超 编辑时间:2019-12-24

  

  民主监督是中国特色社会主义民主政治的重要形式,是多党合作和政治协商的重要内容和制度性安排,是民主党派的基本职能之一。但长期以来,从理论到实践,都面临来自内外双重价值拷问,成为一道难解之题。从民主党派“参政议政、民主监督、政治协商”三项基本职能的履职实效来看,不可否认,民主监督是最流于形式的薄弱环节,大都无所作为、效能低下。

 

  一、民主监督难以落实的深层原因

  造成民主监督难以落实的原因是多方面的,但深层因素并不复杂和难理解——从人性角度看,人都不喜欢被监督,被审查监管,执政者也一样。而作为监督者的民主党派,在没有明确的、可操作的监督规章制度可依循的情况下,谁也不愿意主动去“触霉头、找麻烦”——毕竟谁也不是生活在世外桃源的神仙圣人。所以,要求监督执政者,或执政者要求被监督(即使是真心诚意的),从本质上讲都是与虎谋皮,让被监督者和监督者内心不愉快的,甚至是极为反感抵触的。加之我国执政体制的特色,所以,仅靠监督者和被监督者的思想觉悟和自觉性,仅凭监督者的勇气胆略和被监督者的大度涵养,民主监督都将是不可承受的、不可能完成的重任。如果没有民主监督相关制度化和规范化的保障,没有民主监督体制和法规的建立和完备,民主监督注定是建在沙滩上的海市蜃楼,徒具形式的花拳绣腿,不会落到实处,更不会扎实、深入和长远。

  其实,检验“被监督者”是否真心欢迎民主监督的试金石,并不深奥复杂,就是看口头说“欢迎民主监督”的时候,是否有相应的、可操作的钢性监督制度和法规出台。如果有相应的、可操作的民主监督制度和法规出台,那就是真心欢迎民主监督(被监督者出台监督自己的制度和法规,是十分难能可贵的)。否则,就像某些人说的:“说说玩玩可以,可不能拿着棒槌当针(真)。”

 

  二、民主监督的重要意义

  既然民主监督是“被监督者”内心情感不喜欢的,“监督者”也不愿触碰的“霉头和麻烦”,为何还要大力倡导“民主监督”呢?这是执政者的“情感与理智”这对矛盾,经过长期斗争后,理智战胜情感,做出的困苦而明智的选择,是头脑清醒、深谋远虑、具有忧患意识的政治精英们,作出的理智和明智的选择。因为“民主监督”是个好东西,不但是人类文明的真谛精髓,也是人类社会发展的浩荡潮流,而且是确保执政者廉洁自律、青春活力,从根本上防止腐化堕落的不二法门和良药,更是国家和民族兴旺发达的保障。从党的建设和执政的需要考虑,从安邦兴国、振兴民族考虑,从长远和根本利益考虑,“民主监督”对执政者和国家都具有长远的重要的战略意义,所以应该实行,也必须实行。现在强调重视“民主监督”,这是我国政治生活、民主政治的一大进步和发展。从某种意义上讲,这是文明的胜利,理性的胜利,智者的胜利。

  真正的民主监督,不是“被监督者” 想不想要、需不需要、接不接受的问题,而是必须接受、不能不接受的问题。也不是“监督者”情不情愿的问题,而是必须履行的义务,法律赋予的权利。只有建立了被监督者和监督者都必须接受的、也只能接受的监督制度和法规,才能形成真正意义的、名副其实的民主监督。形成被监督者和监督者对违法违规行为“非不为也,实不能也”的局面,才能使民主监督真正落到实处。

 

  三、民主监督的制度化、规范化和可操作化

  要开展真正意义的民主监督,以下建议可供参考:

  (一)建立可操作性强的民主监督制度和法规

  民主监督的重点和难点是“怎么做、怎样监督”。必须有一套切实可行的操作程序和条例,有一个切入口和抓手。否则就是“老虎吃天,无处下口”。切实把民主监督纳入制度化、规范化、程序化、可操作化的轨道,制定出具体的、可操作的制度和法规。抓好制度落实,严格按规定办事,把制度落到实处。2015年召开的中央统战工作会议上,习近平同志指出:“要从制度上保障和完善民主监督,探索开展民主监督的有效形式。”

  重点完善民主党派在调查研究、知情明政、沟通协商、信息通报和查办反馈等方面的保障机制,让监督者和被监督者,大家都有法可依,有章可循,依法监督——从“人监”走向“法监”,从模糊,走向精确,从难操作,走向易操作。制度法规不但起到执行导引作用,提高了监督效率,更重要的是,还可以起到红线警示作用,防微杜渐、防患于未然。

  《中国的政党制度》白皮书指出,民主党派民主监督的内容包括:国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;中国共产党各级党委的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。要落实这些重要监督任务,只有原则空泛的制度规定显然不够,必须细致化、具体化、程序化、可操作化。

  2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》对民主党派民主监督做出了很好的制度规定,我们应将重点放在制度的实施细则上,落实到可操作的具体工作环节上,切实贯彻落实民主监督的制度规定。要建立民主党派民主监督评价体系,健全民主党派民主监督结果反馈机制,强化制度落实。中共各级党委要定期和不定期组织座谈会或专题会,诚心征求和接受民主党派的合理批评和建议,避免民主监督中出现“视而不见、听而不闻、闻而不办、办而不实”的华而不实情况。

  (二)民主监督首先要有知情权,建立相关监督审查部门机构

  “知情权”是开展各项民主监督的必要前提和条件,没有知情权,就没有民主监督。掌握知情权,才好开展各项民主监督工作。没有对各项政策法规和单位行业工作的“知情权”,不了解掌握足够的信息,信息不对等,不了解情况,就像被蒙着眼睛去监督,根本谈不上民主监督。即使监督,也是文不对题,抓不住要点、重点,隔靴搔痒,无关痛痒,流于形式。所谓“没有调查就没有发言权”。

  要提升民主监督的“知情权”,建议在各级单位设立有正式编制、有办公地点和正式人员的“民主监督委员会”。委员由民主党派人士、人大、政协或民主投票选出的公信力高的正派公正人士参与。“民主监督委员会”有权参与各单位工作例会,听取被监督单位对各项工作的制定、进展和结果的汇报,并有权对单位各项工作进行问询查证。单位也有义务向“民主监督委员会”汇报各项工的进程、结果等,并提出意见,提高各项工作的透明度。中共十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》明确规定,各级党组织应当支持民主党派履行监督职能,重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议,完善知情、沟通、反馈、落实等机制。

  (三)要抓好沟通、反馈环节等制度建设

  各单位应定期和“民主监督委员会”就单位各方面工作进行沟通通报,建立、完善重要情况、重大问题和相关信息通报联络制度,在沟通环节建立完善多方联系制度,在反馈环节建立完善党政有关部门吸纳、落实、反馈来自民主党派的意见、建议和批评的制度。

  积极探索在民主党派内部设置民主监督部门机构的政策。明确程序规范、知情范围、情况通报、沟通渠道、信息受理、反馈流程等一系列细节。有了这样的机构,就能更好地开展相关理论研究,强化民主监督活动的组织与协调,充分体现民主监督的组织性特征,提升民主监督的层次与权威。

  (四)探索研究制定民主监督条例或办法

  在民主监督的制度设计上,通过研究制定相关条例或办法,规定监督者和被监督者的原则、内容、程序,以及责任、义务等,从而提高这种非权力监督中被监督者的自觉性和监督者的主动性。这方面可以参考借鉴香港、新加坡和西方某些国家的举措,如设立反贪局、监督局,重大政策法规公示,领导干部收入财产公示,增强行政公务的透明度等。

  (五)设立民主监督专职和兼职人员

  民主监督专职和或兼职人员,是民主党派和无党派人士直接实行民主监督的特有载体,其作用独特。各级党委、统战部要把推动政府部门和司法机关卓有成效地开展特约人员工作作为统战工作的一项重要内容,采取有效措施推动民主监督专职和兼职人员工作稳步、深入、健康地发展。

  1.全面把握民主监督专职和兼职人员队伍的现状和发挥作用的情况,建立和完善专项工作档案。

  2.总结民主监督专职和兼职人员工作经验,认真梳理阻碍工作发展的主要问题,分析成因,研究改进措施。

  3.逐步拓宽政府部门和司法机关聘任民主监督专职和兼职人员的领域和数量,制定出台具体贯彻意见,确保“民主监督专职和兼职人员”工作制度化、规范化和程序化,切实发挥监督作用。各民主党派也要制定有效措施,通过多种形式对民主监督专职和兼职人员的具体工作加强指导,发挥党派整体优势和个人专业优势,不断提高监督水平。

  以上所提民主监督的建议措施仅供参考,由于管见所及,难免挂一漏万。“民主监督”本身也要发扬“民主”,需要集思广益、群策群力,发挥群众智慧和热情。希望民主党派和各方人士,开动脑筋,奉献智慧,提出更多、更好、更具操作性的建议和措施。

  总之,民主监督的关键是制度化、规范化和可操作化。“制”就是标准规则,“度”就是对标准规则的把握落实。制度的价值在于可操作性和实效性,缺少可操作性和实效性的制度必然影响其效率和生命力。体现实效性,加强可操作性,民主党派切实履行民主监督职能,是中国特色社会主义政治制度和多党合作制度持续发展的前提和根本保障。

 

 

  作者:张超民进广东省理论研究会会员, 广州市越秀政协委员、学文委副主任,广州知用中学教研室主任、学术委员会委员。