张明春:国家治理视域下的人民政协专门协商机构作用


来源:本网 作者:张明春 编辑时间:2019-12-24

 

  在中华大地上,生长出中国特色的制度安排:人民政协。

  人民政协之花在这片土地上绽放,绝不是偶然的。它汇聚了中华文明五千年的精神力量,蕴含了近代以来170多年的接续奋斗,凝结着中华人民共和国70年的不懈探索,承载着改革开放40年的思想结晶。今年是人民政协成立70周年,回望来路,前瞻复兴,在当今世界正值百年未有之变局、中国特色社会主义进入了新时代的历史方位,意义格外不同。

  社会主义协商民主作为中国社会主义民主政治的特有形式,在完善中国特色社会主义民主政治体制,推动国家治理现代化过程中发挥着至关重要的作用。在中国,社会主义政治协商除了中国共产党直接同各民主党派的协商之外,还存在一种重要的政治协商,就是中国共产党同各民主党派和各界代表人士在人民政协中的协商,即人民政协协商民主。作为社会主义协商民主的重要组成部分,人民政协协商民主在全面深化改革,推进国家治理现代化进程中扮演着重要角色。正如习近平总书记所指出的:“人民政协植根于中国历史文化,产生于近代以后中国人民革命的伟大斗争,发展于中国特色社会主义光辉实践,具有鲜明中国特色,是实现国家富强、民族振兴、人民幸福的重要力量。”他在庆祝人民政协成立65周年大会上明确指出:人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,是国家治理体系的重要组成部分。具体到政治运行当中,人民政协协商民主是推动多党合作的重要政治平台,是促进社会各界有序政治参与的重要渠道,是实现党和国家科学民主决策的重要前提,是提升国家治理能力的重要途径。在推进国家治理现代化的背景下,研究人民政协特有的功能,充分发挥人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构的作用,无疑具有极为重要的意义。

  人民政协的成立,标志着100多年来中国人民争取民族独立和人民解放运动取得了历史性的伟大胜利,标志着爱国统一战线和全国人民大团结在组织上完全形成,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立,标志着人民政协开启从“各党派的协商机关”“民主协商机构”到“专门协商机构”的历史性征程,标志着中国特色社会主义政治发展道路从此奠定重要的制度基础!

 

  一、国家治理视域下人民政协协商民主的独特功能

  所谓人民政协协商民主,即“在中国共产党领导下,参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能,围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。

  改革开放至今,中国社会经济结构发生了巨大变迁,由此带来了社会群体的不断分化与组合,中国出现了不同的社会阶层和利益群体,这些阶层和群体在根本利益一致的前提下,又产生了各自不同的需求和愿望,随着全面深化改革的不断推进,利益群体多元化进一步扩大,群体利益摩擦不断加剧,这种需求和愿望愈加强烈。作为执政党,中国共产党的性质决定了她始终代表中华民族和全体人民的根本利益,但在一些具体的愿望和利益诉求方面,还需要作为各阶层、各群体利益代表的各民主党派、人民团体和社会各界别通过不同形式向国家和政府反映他们所代表群体的正当需求。人民政协协商民主为此提供了一个重要渠道和途径。在人民政协中进行协商,中国共产党与各民主党派、各人民团体、社会各界别相互平等,共产党员与各民主党派成员、无党派人士及各界代表人士相互平等,这确保了彼此之间能够平等协商,互相沟通,有利于保障不同阶层利益群体的正当诉求能够得到妥善解决。

 

  二、坚持求同存异,推动社会各界有序政治参与

  “社会主义协商民主的本质就是要实现和推进公民有序的政治参与,引导公民以理性合法的形式表达利益诉求、解决利益矛盾。”依托群策群力,促进党和国家科学民主决策“政治决策是对政治生活重大问题的决定,是党和国家机关活动的中心环节,它规定着国家发展的目标和方向,制约着人们的政治行为,影响着社会发展的各个方面。政治决策的正确与否,关系到国家政局能否稳定,国家发展是否健康。

 

  三、国家治理视域下发挥人民政协协商民主功能的实践意义

  随着社会经济的发展,社会利益主体日趋多元化,利益分化日益明显,利益冲突日益激烈,化解矛盾、消除分歧、构建和谐、实现共赢已经成为实现国家治理现代化的关键。当前我国社会是一个强调多元、尊重差异的社会,原有的民主形式已经不能很好适应国家治理的现实需求,民主走向协商是现代国家治理背景下民主的应然状态与实然状态有机统一的结果。作为一种接受多元社会现实并能有效解决不同利益主体之间利益诉求的民主协商形式,人民政协协商民主正在为推进国家治理能力现代化和治理体系现代化发挥着重要作用。因此,积极发挥人民政协协商民主功能,对推动实现中国国家治理现代化就具有十分重要的实践意义。

  1.有利于拓展社会主义民主的广度和深度,引导民主政治健康有序发展

  民主运行是否充分是国家治理现代化能否实现的一个重要标志。作为一种复兴的民主范式,协商民主承载了发展社会主义民主理论和改造独大的现实政治管理模式的期待。

  多年来,各民主党派、人民团体、各社会界别坚持在党的领导下,以解决经济社会发展重大问题和事关人民群众切身利益的实际问题为内容,在人民政协中广泛开展协商,坚持协商于决策之前和决策实施之中,不断增强人民政协协商民主的实效性。在人民政协协商中,协商主体不论人数多少,都具有发表意见、充分讨论的机会,纵然是协商当中的最少数,意见也可以得到充分表达,受到充分尊重,政协协商的这种包容性和真实性,不论从形式上还是从内容上,都丰富和发展着中国特色社会主义民主。此外,在人民政协中进行协商,协商范围比较广,协商内容比较全面,协商程序规范,也正因为如此,人民政协协商民主在民主的实践过程中更具有权威性、真实性和合法性,从而在深度和广度上丰富和拓展了中国特色社会主义民主。

  2.有利于发挥党际协商独特优势,更好实现人民当家作主

  在我国多党合作的政治制度中,政治协商包含两种基本形式,一种是中国共产党同各民主党派的协商,另一种是中国共产党在人民政协中同各民主党派和各界代表人士的协商。作为中国共产党和民主党派协商的重要组织场所,人民政协为党际协商提供了组织化、制度化、规范化的机制与渠道。虽然人民政协协商民主远不止党际协商民主,但党际协商却在人民政协中得以充分开展。在政协协商中,中国共产党同各民主党派之间围绕国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化、社会生活中的重要问题开展协商。依托人民政协这一专门协商机构,各党派充分开展政治协商,参政议政,民主监督,履行自身职能。在政协协商过程中,虽然中国共产党和各民主党派都带有自身党派属性,但在协商过程中,彼此都是以追求公共利益为最终价值目标,所以,无论是执政党还是参政党,在政协协商中都不存在自己政党的特殊利益,都是以维护好和发展好最广大人民的根本利益为己任,都是以实现全体人民当家作主为宗旨。因此,充分发挥人民政协协商的民主功能,有利于中国共产党和各民主党派更好地在人民政协中开展党际协商,充分实现人民当家作主的权利。

  3.有利于兼顾少数人的利益诉求,促进社会和谐稳定

  现代国家治理理论要求各个行为主体都能参与到国家治理当中来,以实现自身的价值追求。在政协协商中,参与协商的主体不仅包括中国共产党和各民主党派,也包括各人民团体和各族各界其他代表人士。人民政协协商主体的这种广泛的代表性和巨大的包容性,使其能够更加全面、系统、综合地反映社会各阶层各群体的利益诉求。在人民政协协商中,尽管协商主体来自不同界别,代表不同群体的社会利益,但是作为社会主义劳动者、社会主义事业的建设者和拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者,在根本利益上没有差别。也正因为如此,在推进国家治理过程中,彼此之间的利益诉求可以在根本利益一致的基础上达成妥协,从而形成在协商中促进社会和谐、在社会和谐中进行民主协商的良好局面。

 

  四、国家治理视域下发挥人民政协协商民主功能面临的困境

  改革开放以来,人民政协协商民主在完善中国民主政治发展,推动中国政治现代化过程中发挥了巨大作用,政协协商由此在国家政治、经济和社会生活中的影响迅速扩大。但是也应看到,在推进国家治理现代化进程中,人民政协协商民主在功能发挥方面仍然存在不少问题。

  1.人民政协协商民主制度化水平低

  经过数十年的实践与发展,人民政协协商民主的制度化水平得到了很大提升,尤其是2015年《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》(以下简称《意见》)的颁布,更是标志着人民政协协商民主制度化建设迈上了新台阶。但是,与人民政协协商民主在国家政治生活中的地位相比,与国家治理现代化的要求相比,人民政协协商民主制度化水平仍然不高。一是协商内容有待进一步明确。《意见》虽然指出政协协商可以就国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题,各党派参加人民政协工作的共同性事务,政协内部的重要事务,以及有关爱国统一战线的其他重要问题展开协商,但对什么是大政方针、哪些属于重大问题、哪些属于重要事务,《意见》中并没有明确界定。二是协商形式有待进一步巩固。总的来说,在协商形式上,《意见》相比中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》,已经细化很多,但从现实层面来看,协商形式仍然存在过于宏观、笼统和模糊的现象,如《意见》虽然提出政协协商的七种主要形式,但对何种情况下采取何种协商形式、各协商形式的具体操作细则等都没有明确规范。协商内容不明确,协商形式不具体,在很大程度上制约着政协协商民主功能的发挥。

  2.人民政协协商民主程序不健全

  程序化是协商民主理论的重要特征之一,不论是西方还是中国,程序正义都是协商民主获得合法性的规范性要求。但长期以来程序正义理念在中国政治文化中并没有很好地树立起来,反映在人民政协协商民主的实践中就是随意性和形式化。一是对不同内容、不同形式的政协协商缺乏与之配套的操作程序。由于中央并没有明确可操作的协商程序,致使各地在制定协商程序方面并不规范、统一,协商中很容易受制于领导人的个人偏好和主观臆断,造成许多问题的处理弹性较大,随意性较强。二是政协协商实践中程序性不足,导致政协协商参与者知情渠道比较有限。协商什么?如何协商?协商参与者并不十分清楚。协商中由于缺乏充分的考察和调研,很多参与者对协商内容和程序并不熟悉,只能仓促表态,致使协商流于形式,严重影响了政协协商的有效性和功能的发挥。这些问题的存在归根到底都源自于政协协商程序的不健全。

 

  五、国家治理视域下人民政协协商民主功能优化的路径选择

  笔者在深圳宝安区教育系统深耕多年。宝安区在2013年率先推进义务教育均衡发展,提出“重点转移,重心下移,内涵式发展”的工作方针。大力开展“义务教育均衡优质街道”的创建和督导验收,提出了“公办学校达到优质化标准,民办学校达到区一级学校以上”的目标,全区各街道积极参与,目前全部街道均通过验收,促进了街道之间、公民办学校之间优质均衡水平稳步提升;同时抓住城市化改造的机遇,将教育管理体制由“区、镇、村三级办学”转变为“一级办学、两级管理,以区为主”的管理体制,既发挥了区统筹教育经费带来的教育均衡发展的优势,又调动了街道、社区支持教育发展的积极性。区教育局大力提高原镇、村学校教师队伍水平,多渠道引进优秀教师,大幅度提高了公办学校在编教师比例,面向全国聘用特色教育专家的举措,有力促进了“校校有特色、人人有特长”的教育特色发展,为义务教育优质均衡发展提供了高端人才支撑。宝安区强势促进民办教育发展,不断创新民办教育管理机制,切实加大民办教育扶持力度,设立“民办教育发展专项资金”,评选“民办教育进步奖”“民办学校综合管理质量奖”,还率先在全市乃至全省建立民办教育“三方共管帐户”监管制度、民办学校等级评估制度、民办学校教师聘用合同制度、民办学校注册和核准登记等制度,实行民办学校教师免费培训,成立专门的民办学校教研组,加强民办学校教学工作的指导,有效规范了民办学校健康发展,快速提升了民办学校整体办学的质量和水平;全区民办中小学上等级率从两年前的增加到现在的,并出现了诸多民校中的名校。区域整体推进“特色学校建设工程”,对各学校特色统筹规划、合理布局,机器人、航模、京剧、民乐、管乐、足球、跑拳道等一大批特色项目在国内外屡获金奖。

  但是,深圳义务教育均衡发展还存在很多问题。笔者作为民主促进会成员、宝安区政协委员,多年来积极通过各种途径促进义务教育均衡发展。笔者认为要进一步建章立制,明确各职能部门依法治教的职责,持续加大财政投入。切实保障义务教育优先发展。加大教育行政执法监督和指导力度,提高教育优质化水平。建立民办教育发展的长效机制,促进公、民办学校协调发展。

  近日,在深圳高考第二次模拟考试中,深圳富源学校考生在深圳市理科前10名中占了6个席位。而在一个月前的深圳市高考第一次模拟考试中,文理科前100名中富源学校合计仅有18人。因此不少人质疑在这次二模考试中,富源中学请来了“雇佣兵”,存在高考移民的现象。“高考移民”的现象无疑挤占深圳本地考生们正常的高校入学机会,无疑会扰乱正常的教育秩序,影响高考公平。进一步加剧名校录取名额的竞争,搅乱当地的良性竞争格局。学校不扎扎实实、步步为营地推进教学改革、提高教学质量,而是通过重金引进尖子生,以求在具有指标意义的“清北率”上取得立竿见影的效果,这种做法不仅会损害当本地考生的利益,还会给区域内的教育带来灾难性的生态破坏。如果任由衡水中学教育模式下培养出来的尖子生与强调素质教育背景下成长的学生进行竞争,还将打击各地推进素质教育改革的信心,造成教育改革的倒退。

  公平是义务教育的根本取向;公平地接受义务教育是基本人权的体现;公平的义务教育就是义务教育的均衡发展;公平均衡的义务教育是社会稳定的基础》区域义务教育均衡发展是整个义务教育均衡发展的关键突破口,对我国经济社会发展意义重大。深圳义务教育均衡发展是我国区域义务教育均衡发展的一个缩影和见证,也是我国义务教育均衡发展的重要组成部分。

  政协协商不同于其他协商,协商后形成的视察报告、调研报告、政协信息、大会发言专报、重要提案摘报等成果,经党委、政府批准后必须及时发送至有关部门进行落实,并将落实后的情况进行反馈。唯有如此,才能增强政协协商的实效性,发挥其广纳群言、广谋良策、广聚共识、真正服务于国家的独特作用。

 

 

  作者:张明春,深圳市宝安区坪洲小学办公室主任,民进深圳市宝安区基层委员会二支部主委