城市民族工作现状及完善途径初探

　　习近平总书记在党的十八大、中央民族工作会议和中央统战工作会议等系列会议中反复强调：各民族要“共同团结奋斗，共同繁荣发展”。改革开放以来，到大城市务工或经商的少数民族同胞逐年增多。以广州市为例，1980年只有1万多少数民族人口，今年已增至70多万，比1980年增长了70倍，其中90%都是流动少数民族人口，成为全国少数民族人口增长速度最快、增幅最大的城市之一。少数民族人口遍布全市各区，55个少数民族族别齐全。如何做好新时期城市民族工作，促进各民族间交往交流交融成了亟待解决的新课题。

　　为此，去年下半年，我借拍摄民族工作宣传片之机，走访了好几个少数民族聚居点、街道、社区，承办新疆班、西藏班的学校，以及相关职能部门;今年上半年，又随市人大常委会华侨外事民族宗教工委会同我局组成的城市民族工作专题调研小组，分别到武汉、郑州、西安等市学习调研。并陪同市人大组织的市人大代表深入本市有关单位了解情况，参与调研座谈会，与市委宣传部、统战部和市政府发改、教育、公安、民政、司法、人社、来穗人员服务管理、农业、商业、文化、城管、食药监、旅游、协作等部门分管涉民族工作业务的同志座谈交流;听取了广州大学、市委党校、市社会主义学院、市社科院等单位的专家学者和市回族、满族历史文化研究会等少数民族团体负责人的意见建议。除外，我借休假探亲访友之机，多次深入民族地区，如广东、广西、云南、海南的边远民族山区调研，了解少数民族同胞的生存状况和外出务工经商情况，倾听他们的心声和诉求。现将调研情况汇报如下。

　　一、广州市开展城市民族工作的主要成绩

　　近年来，市委市政府紧紧把握“共同团结奋斗，共同繁荣发展”的主题，不断创新民族工作机制，深入开展民族团结宣传教育和创建活动，建立健全少数民族服务体系，推动民族团结进步事业创新发展，取得显著成绩，城市民族工作总体发展态势良好，各民族平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系得到了进一步巩固。

　　(一)加强组织领导，逐步构建工作体系。市委市政府对民族工作高度重视，将其作为事关全局的工作，摆上重要议事日程。市、区均设立了民族宗教工作协调领导小组，逐步构建起了“党委统一领导、党政齐抓共管、民族部门综合协调、各部门密切配合、全社会广泛参与”的民族工作架构。2013年，我市出台创新民族宗教服务管理的实施意见，明确了广州市今后创新民族宗教服务管理的主要目标。今年6月召开了全市民族工作会议，拟出台《关于进一步加强和改进城市民族工作的意见》，明确当前和今后一个时期全市民族工作的主要任务。市委市政府主要领导亲自挂点，关心少数民族聚居村和少数民族风情街建设项目，关心慰问少数民族群众，了解民生民情，支持、重视城市民族工作创新发展。

　　(二)增强服务意识，切实保障少数民族合法权益。坚持以人为本，注重保障民生，推动建立健全少数民族公共服务体系，切实保障少数民族合法权益，提高少数民族服务管理水平，取得了良好效果。一是尊重少数民族宗教信仰和风俗习惯，重点做好保障穆斯林少数民族入口、入寺、入土等风俗习惯的工作。市财政自2010年以来共投入5000多万元，资助设立清真牛羊屠宰基地、扩建先贤古墓礼拜场地、整饰民族宗教设施环境等;完善救助站、戒毒所、学校、企业等单位的清真饮食设施建设，加强清真饮食业监管;把305亩新回民公墓规划建设项目列入市重点民生工程，采取有力措施积极推动。二是积极促进少数民族稳定就业。依托全市182个劳动服务网点和250家人才培训机构，设立少数民族服务专窗、专柜、专线，为少数民族在我市稳定就业提供便利服务。三是帮助少数民族解决就医、子女入学等困难。积极开办内地民族班，为新疆、西藏培养了大批合格人才，获得广泛好评。四是为少数民族提供法律援助服务。设立了5个少数民族法律援助工作站，为3200多位少数民族群众提供法律咨询，承办少数民族法律援助案件63宗，有效维护少数民族群众合法权益。

　　(三)坚持工作创新，促进民族团结与社会稳定机制逐步健全。积极创新社会管理方式，探索建立健全高效管理机制，逐步形成政府主导、部门协同、社会参与的城市民族工作新格局。一是建立少数民族输入地与输出地工作协调机制，密切与少数民族输出地驻穗机构的联系，定期就城市民族工作中遇到的问题进行沟通，建立多层次沟通协调机制。二是创新基层民族服务体系。聘请或选调少数民族优秀干部，成立民族工作队、少数民族服务站、拉面店联络员工作站等基层服务机构，有效提升了基层民族工作管理服务水平。三是加强沟通协调，形成工作合力。市公安、市维稳办、综治办等部门分别牵头成立了防范处置涉民族因素纠纷联席会议、处理涉少数民族纠纷专项工作组、涉及民族因素专项工作组。市、区民宗部门加强政策引导和协调沟通，建立了涉民族工作协调机制，及时发现和化解民族问题，维护社会稳定。

　　(四)强化宣传教育，深入开展民族团结进步创建活动。深入贯彻中央民族工作会议精神，认真贯彻党和国家的民族工作方针政策，整合资源，发动社会各界力量，广泛开展民族团结教育工作。一是创新民族团结进步宣传月活动。以每年的民族团结进步宣传月活动为抓手，通过民族政策法规讲座、民族知识竞赛、民族文艺巡演等多种形式，深入宣传党和国家的民族法律政策，表彰宣传先进典型，推动民族团结教育进课堂、进教材、进头脑、进机关、进社区、进企业，切实增强广大干部群众维护民族团结的自觉性和坚定性，形成良好的社会导向。二是积极创建民族团结进步模范社区和教育基地。我市先后三次被国务院授予“全国民族团结进步模范市”和“全国民族团结进步模范集体”的光荣称号。其中，越秀区光塔街被评为“全国民族团结进步模范街道”，目前已有50个社区被评为省、市“民族团结进步模范社区”，10所学校被评为“广州市民族团结教育先进学校”。三是宣传民族团结进步理念。编撰印发了《广州流动少数民族指引手册》、《民族知识100问》等宣传资料4万多册，持续拍摄播放了12期民族团结宣传片。充分利用网络新媒体手段，创建广州民族团结进步网站，并与凤凰网等境外新媒体合作建立广州民族团结宣传网页，产生良好的社会效果。

　　(五)注重真抓实干，支持帮助少数民族地区发展经济。增城区正果镇畲族村是广州市唯一的少数民族聚居村，近年来，市委市政府通过对口帮扶以及创建“全国少数民族特色村寨”的机遇，打造畲族特色农业品牌和旅游品牌，促进畲族村经济的可持续发展。共筹集“双到”帮扶畲族村专项资金1300多万元，大力支持畲族民俗馆、畲族文化广场建设，村容村貌整治、民居改造、杨梅种植基地等项目以及挖掘和恢复畲族文化特色。按中央、省的工作部署，积极开展援疆、援藏工作，扶持当地民族经济发展。据统计，广州援疆筹措资金70.25亿元，其中市财政投入20.17亿元，社会捐助0.35亿元，企业投资49.73亿元。对口援助西藏波密县，市财政从2005年开始，累计投入4.8351亿元。

　　二、存在的主要问题和差距

　　近年来，我市城市民族工作虽然取得不少成绩，但比照中央、省民族工作会议的要求，仍存在不少问题和薄弱环节，城市民族工作面临诸多新情况和新挑战，与其他城市相比也有一定差距。主要表现在：

　　(一)对城市民族工作的重要性认识仍有待加强。中央民族工作会议召开以来，城市民族工作越来越得到各地党委、政府的高度重视，高规格召开民族工作会议，部署、出台了含金量很高的民族工作文件。长春市市委常委会每年专题听取城市民族工作情况汇报;西安市成立由市委副书记任组长，统战、民宗、公安等部门组成的民族宗教工作领导小组，规定市委常委会和市长办公会每年研究民族工作5次以上，同时在全市范围内开展大规模的民族宗教工作干部培训，落实中央民族会议精神，提高干部对城市民族工作的认识和业务水平。相比较而言，我市支持、重视城市民族工作仍有待加强，一些地区和部门领导没有把城市民族工作摆上重要位置，不熟悉民族法律政策，对城市少数民族的情况缺乏全面了解。有的基层单位对少数民族流动人口关心重视不够，对西北部分省份少数民族流动人口存在着模糊认识。加上本地居民与外来少数民族群众因风俗习惯、文化背景长期存在差异，相互间缺乏有效沟通了解，有时发生一些摩擦，影响了社会稳定和民族团结。

　　(二)城市民族工作力量相对薄弱，对少数民族干部的培养力度有待加强。新形势下，我市城市民族工作任务繁重，要求更高。尽管今年6月份，在我局设立了少数民族流动人员联络站，在10个重点街镇聘用民族工作专干，密切掌握民族工作情况，主动加强服务管理，但目前的机构设置和人员配备依然偏少，难以适应形势发展需要。市、区两级民族工作机构人员普遍不足，区一级民宗部门大多与统战部合署办公。在这方面，一些兄弟城市重视民族工作力量配备，值得学习借鉴。例如，武汉市在市民委增设“少数民族人员服务管理处”，增加编制3名，并从新疆高校招录18名懂维吾尔语的毕业生充实到市民委、公安、安全等市一级部门和重点区、街道办工作。西安市成立清真食品生产经营管理办公室，配事业编制8名。民族工作任务重的区、县成立“清真食品生产经营管理所”及“清真食品生产经营管理工作协会”，加强对清真食品生产经营行业的监管力度。郑州市成立了少数民族志愿服务总队，下辖16个支队，志愿者500余人，有力地补充了城市民族工作力量。

　　(三)涉民族工作法规政策建设相对滞后。建立健全城市民族法规政策，是新形势下做好城市民族工作的重要保障，也是实施依法治国方略的必然要求。在制定地方性法规，保障少数民族权益方面，南京市走在了前列。近年来，南京市结合城市民族工作中遇到的实际问题，有针对性地制定了《南京市少数民族权益保障条例》、《南京市清真食品管理条例》、《南京市回族等少数民族殡葬管理规定》等地方性法规，出台了《南京市民族宗教工作属地化管理实施细则》等政府规章，为维护少数民族群众风俗习惯提供了制度保障。相比较而言，我市涉民族方面的地方立法相对滞后。

　　(四)管理中存在不愿管、不敢管和不会管的现象。近年来，随着我市少数民族流动人口的快速增长，涉及民族因素的矛盾纠纷日益呈多发态势。面对这些问题，一些基层部门存在着两种倾向：一方面，城市公共管理手段较为单一，对少数民族管理工作尚欠缺经验，对基层情况了解不够，资源共享不足。有的部门仍存在重管控、轻服务，重堵截、轻疏导的工作理念，对城市少数民族问题缺乏有效的解决办法。另一方面，在处理涉及穆斯林群众的矛盾纠纷时，存在不愿管、不敢管和不处理、少处理、降格处理甚至“花钱买平安”的现象。在这方面，武汉等城市的做法值得我们学习借鉴。武汉市1999年就颁布了《武汉市少数民族权益保障条例》，将少数民族流动人口的服务管理纳入地方性法规，对少数民族管理实施“落地就管”;武汉市民宗部门结合全市社会管理创新体系建设，依托全市社会综合管理与服务数字化平台，将少数民族流动人口基本情况、困难诉求等主要信息纳入社区综合管理与服务信息化建设中，并与工商、城管、卫计、公安等部门信息融合，形成市、区、街道、社区联系通畅，相关部门资源共享，上下联动、反应灵敏的工作机制，建立起一整套信息共享、秩序共管、教育共抓、责任共担、联合执法联合调研的“四共两联合”长效机制，依法处理涉及少数民族流动人口的矛盾纠纷及案件，保护合法、迅速制止非法，收到良好效果。北京、郑州、南京、杭州等城市在网格化、精细化管理模式中也摸索出了一套行之有效的管理方法。相比之下，我市民族服务管理工作的规范性、严格性有待加强。

　　(五)城市民族工作服务水平不够高。我市在落实民族政策，尊重少数民族风俗习惯方面，做了大量且富有成效的工作，但在少数民族入口、入学、入土、入寺等方面，与先进城市比还有差距。如清真食品供应和面向少数民族的商业服务网点覆盖面不够广，清真餐饮上规模、上档次的店铺比较少，缺乏品牌清真餐饮企业。我市的少数民族小学主要对本市户籍少数民族子女开放招生，对招收外来流动少数民族子女缺乏特殊政策，普通小学缺乏清真餐饮条件，给流动穆斯林子女上学造成一定困扰。在这方面，杭州市政府重视为清真餐饮企业服务，定期召开业主座谈会，解决具体困难，传授实用技术，扶持品牌清真企业做大做强，取得了良好的效果。南京、西安、郑州等城市已着力实施同城化，做到户籍与非户籍少数民族子女入学一视同仁。

　　三、加强我市城市民族工作的建议

　　各民族共同团结繁荣发展是实现民族复兴伟大中国梦的基本前提，是做好民族工作的根本要求;民族团结是各民族共同繁荣发展的根本保障，也是做好民族工作的核心内容。为此建议：

　　(一)多角度宣传，充分认识城市民族工作的重要性。市委市政府、民宗部门、各机关单位以及各民族团体应充分利用电视、报刊、网络平台等，从不同层面、多角度宣传党的民族政策，使大家充分认识：我市作为改革开放前沿地，又毗邻港澳，民族工作具有敏感政治性，重大责任性，特殊示范性，维护民族团结面临的形势和任务不容乐观，迫切要求我们要更深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和中央民族工作会议精神，牢牢把握“四个全面”战略布局对民族工作的新要求，对新形势下的民族工作认真研判，科学认识、辩证看待和积极适应民族工作新常态，把握大势、服务大局。更加着力加强党对民族工作的领导，健全完善工作机制，更加着力加强队伍建设，改善提高工作方法和水平，更加着力做好民族工作，不断推进民族团结进步事业蓬勃发展。

　　(二)加大培养少数民族干部力度，在少数民族干部中着力举荐、发掘和培养行政管理干部。2014年9月29日中央民族工作会议强调：“做好民族工作关键在党、关键在人……要坚持德才兼备的原则，大力培养选拔少数民族干部，优秀的要放到重要领导岗位上来。”少数民族干部与各少数民族同胞间有着天生的亲和力和影响力。在解决民族冲突处理民族矛盾时，由少数民族干部出面化解，往往能起到事半功倍的效果。因此，在相关执法管理部门以及民族工作重点街镇，建议进一步探索推广引进少数民族干部来穗挂职、任职的做法。在招考公务员时，我们可以借鉴广西、云南的做法，在某些岗位，按一定的比例降低门槛招考少数民族人员，并允许以考本民族语言代替笔试。在干部任用上，少数民族干部要占一定的比例，对有潜质少数民族干部要着力举荐、发掘和培养，绝对不能让党和国家的民族优惠政策成为一纸空文。另一方面，可尝试给城市流动少数民族一些人大代表、政协委员等名额配备，给他们话语权，鼓励他们为国家和谐发展建言献策。

　　(三)加强谋划，健全统筹协调的长效机制。要深刻认识民族工作的重要性，坚定不移地落实各项民族法规政策，切实把思想和行动统一到中央对新时期民族工作的部署要求上来。全面贯彻落实市委、市政府《关于进一步加强和改进城市民族工作的意见》。要进一步加强组织建设，切实发挥好市民族宗教工作协调领导小组的作用，明确各部门职责，定期召开会议，通报情况，协调解决问题。要构建城市民族工作长效机制，创新工作思路，形成工作合力，着力改善民生，夯实民族团结的基础。要加强制度建设，适时制订、完善相关法规政策，保障少数民族应享有的入学、入口、入土、入寺等方面的权益。要进一步加强宣传教育，把学习掌握民族政策纳入到各级领导干部培训内容，提高干部的民族政策理论水平和民族工作能力。要注重开展多种形式的民族团结宣传教育活动，在全社会营造出“三个离不开”的良好氛围。

　　(四)面向基层，进一步夯实民族工作基础。要把少数民族服务管理工作纳入社会管理体系，融入街道、社区工作，与基层的服务管理系统对接，形成更广泛的网络服务平台。要继续深化民族团结进步模范社区创建活动，整合各方面资源，动员社会力量，加强基层民族工作。民族工作任务繁重的区、街镇要调整充实民族工作力量，配备专职工作人员。市、区财政要加大投入，建立少数民族社会服务机构，采取政府购买社会服务的方式，将民族服务管理工作落实到基层。要夯实帮扶措施，积极培育少数民族社团、少数民族志愿者组织，更好发挥作用。要紧密结合建设创新国家中心城市，建设“幸福社区”和“美丽乡村”，把越秀区光塔街和增城市畲族村打造成名副其实的民族风情街和民族特色村寨，切实加强指导帮助，明确属地建设主体责任，落实工作进度。

　　(五)强化服务意识和法治意识，提升少数民族流动人口服务管理水平。党的十八大提出要“依法治国”，而适时推动出台相关的法规、规章、规范性文件，有利于为基层解决现实中遇到的疑难和棘手问题提供明确法律指引。希望市相关部门正抓紧起草制订的《关于进一步加强和改进城市民族工作的意见》和《广州市清真食品管理办法》能尽快颁布实施，以推动我市民族工作创新发展。另外，民族工作的一个重要内容是尊重民族习惯、维护民族权益。要把贯彻落实《城市民族工作条例》《广东省散居少数民族权益保障条例》等法律法规贯穿到服务管理中，强化服务意识和法治意识，提升管理水平。要加强党委统一领导，及时向党委请示民族工作的重大问题，指导相关部门各司其职、各负其责、密切配合、通力协作，建立健全纵向到底、横向到边、上下互动的市、区、街道、社区四级工作网络化服务和属地化管理。要进一步重视做好少数民族就业、社保、入学、殡葬等与群众生活密切相关的工作，切实保障少数民族群众的利益。要认真做好清真餐饮和食品供应工作，严格监管清真餐饮行业，依法依规做好清真食品资格认证服务，开展“四好”清真食品经营户挂牌活动。科学规划和合理配置经营网点，积极引导清真食品行业健康发展，扶持有条件的清真餐饮企业做大做强。要加快推进新回民公墓建设工作。要创新少数民族流动人口服务管理，建立长效工作机制，加强与输出省区的合作，加强各部门的协同联动。

　　总之，对少数民族外来人口既不关门，又不放任自流，既不把少数民族外来人口等同于一般外来人口管理，又不将少数民族外来人口当特殊群体管理，严格区分民族问题和违法犯罪问题，做到依法管理、敢于管理、善于管理，有序引导少数民族流动人口融入城市，共同发展进步。

　　

 

参考文献：

　　党的十八大、中央民族工作会议和中央统战工作会议等系列会议材料，广州市人大常委会华侨外事民族宗教工委《关于我市加强城市民族工作的调研报告》。

　　(作者：广州市民宗局、民进广州市行政二支部 赵云梅，本文获得2015年度广州市统战理论研究成果优秀奖。)