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加大力度 合理统筹 加快推进我省义务教育的均衡发展

信息来源:本网 时间:2015-08-25
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(民进广东省委向省政协九届四次会议提交的书面发言)
民进广东省委
 
  我省自1996年在全国率先基本实现“普九”以来,义务教育无论在规模还是在质量上都获得了长足的发展。2004年8月,省委、省政府出台了《广东省教育现代化纲要(2004-2020年)》(以下称《纲要》)及《广东省教育现代化建设纲要实施意见(2004-2010年)》(以下称《实施意见》),明确提出把义务教育均衡发展作为教育现代化的战略目标之一,并制定或正在制定一批促进我省义务教育均衡发展的方案,这些重大举措获得了社会的广泛赞同。但是,我省义务教育发展不均衡的问题一直存在,因此,如何更好地贯彻《纲要》和《实施意见》的精神,迅速扭转这种与我省社会进步和经济发展不相称的局面,应该成为我省各级政府当前一项重要的课题。
  一、我省义务教育均衡发展存在的主要问题
  (一) 财政资源分布和经费负担结构不够合理
  随着经济的飞速发展,近年来我省对教育投入的经费虽然不断增加,但教育经费能真正用到义务教育上的比例偏低。特别是东西两翼、北部山区,县域经济不发达,其财政状况只能是“吃饭财政”,承担义务教育庞大的经费是一个较大的负担,因此,在义务教育经费投入方面,珠三角和东西两翼、粤北山区差异非常明显,学生之间所享受到的教育资源差别相当大。如小学生均教育经费,2004年珠三角分别为东西两翼和粤北山区的3.8倍和2.8倍,其中,最高的深圳是最低的揭阳的8.7倍;初中生均教育经费,珠三角分别为东西两翼和粤北山区的4.2倍和3.3倍,其中,最高的深圳是最低的汕尾的8.9倍。
  2003年我省开始实行“分级管理、以县为主”的新体制,但不少地方政府由于财力有限,始终难“主”起来。在税费改革免除了农民教育附加费的同时,义务教育也减少了重要的经费来源,只能通过省级政府采取转移支付的形式来补充经费。而许多地方从省里所得到的转移支付十分有限,如粤西某市有学生24万多人,全市财政收入仅有9300万,教师现有9338人,每年光是教师工资也需要1.25亿,本级财政收入连现有教师工资也不够发,原来靠教育费附加可有 4000多万的经费来源,但现在改为转移支付仅有1500多万元。由于没有建立合理的经费分担机制,义务教育的投入主要还是依靠县一级政府,欠发达地区学校只能维持“低成本运转”或是“欠债运作”。
  (二) 城乡之间、地区之间、校际之间所分享的教育资源有较大的差距
  1.农村与城市的义务教育办学条件有天壤之别
  广大农村地区,特别是欠发达地区的义务教育设施比较简陋。一是危房校舍仍然大量存在,有些地方甚至出现竹棚、铁皮教室。二是农村学校生活用房紧缺,条件很差。连南县很多农村学校的学生宿舍1米床上下铺各睡2人,有的甚至各睡3人;三是教学设备简陋,图书资料缺乏,实验仪器达标率较低。东西两翼、粤北山区学校的图书,除了当年为“普九”达标购进过一些之外,很少添置;一些农村学校根本没有任何功能室,粤西某市不少农村学校连一台电脑也没有。四是教师缺编情况较突出,专业课教师尤其缺乏,茂名市光小学英语教师就缺编1918人,连南县一位小学英语教师每天要跑三个学校上课。义务教育发展城乡不均衡是一种较为普遍的现象,即便在经济发达地区如广州市,城乡不均衡问题也一样突出。
  2.与珠三角地区“高标准、高质量”的义务教育相比较,欠发达地区的义务教育仍处于较低水平上
  ⑴ 不少地区学位结构性失衡
  随着农村务工人员不断向城镇转移,东西两翼地区有的农村学校,平均每校100人左右;某些城镇由于缺钱扩建学校,大班额现象比较普遍。
  ⑵ 欠发达地区师资条件较差
  由于工资差别过大,欠发达地区的优秀教师不断向富裕地区流出,新教师招不进来,剩下的教师达标率较低,粤北山区某县初中教师本科率仅为6.98%,离我省初中教师本科率20%以上的要求相差较大。因教师缺编而聘用临时代课教师的现象比较普遍。
  3.即使是同一地区,不同学校之间的办学条件也存在较大差距
  长期以来,不少地方政府惯于把有限的财力投入到极少数等级学校中去,导致等级学校与非等级学校之间差距不断拉大,部分非等级学校全部家当比不上重点学校一个教室的设备值钱。广州等地区由于校际之间办学条件有较大差异,造成近年来“择校大战”越演越烈。
  (三)义务教育的部分政策存在一定失误或偏差
  1.中小学布局调整工程有形式主义和脱离实际的倾向
  在城市有形式主义倾向。许多地方只是把两、三所麻雀学校简单合并,或用等级学校兼并非等级学校的办法,而全然不顾两所学校横跨两个社区、距离远等客观因素。在农村没考虑实际情况。不少地方把偏僻地区的学生集中到中心校,却不考虑中心校的承受能力,学生上学路途、住宿花销等因素。
  2.“两免一补(对农村贫困家庭义务教育阶段学生免杂费、免书本费,补助寄宿生生活费100元)”政策有纰漏
  一是免除了部分贫困学生的书杂费后,省财政仅是给予学校补贴小学每生每学期160元,初中每生每学期250元,分别与“一费制”规定的收费有23元和 33元的缺口,不足部分常常因为地方政府财力有限难以补齐,享受免费的贫困生越多,学校经费缺口就大。二是“两免一补”未考虑县城镇困难家庭。特别是近年来“撤并乡镇”,不少边远农村地区被并入了县(市)政府所在镇,如连南县原金坑镇部分瑶区,离镇政府所在地80多公里,并镇后失去农村属性,那里的学生不能享受“两免一补”。三是“两免一补”一刀切,没有考虑补助对象的实际。按省有关政策,只有享受“两免”的学生才能享受“一补”,但实际上不少享受“两免”的学生不寄宿,而部分远离家庭的寄宿生却不能享受补助,大大增加了这部分学生家庭的负担。四是省里“两免一补”的款项不能及时到位。连续几年补贴款项学期末才能到位,使贫困县部分学校无法应付。
  3.示范高中政策导致义务教育资源被大量挤占
  在示范高中建设上,部分地方存在过分追求示范高中的豪华和规模的倾向;也有一些地方把示范高中建设当作一项政绩工程,盲目模仿示范高中建设标准,上规模、拼硬件,互相攀比;部分缺乏需要或没有条件的地方,也倾其所有,有的贫困县甚至不惜贷下巨款,按示范高中模式把有限的教育经费全部投在当地唯一一所高中的建设上。由于示范高中建设要求停办原有的初中部分,也使一些地方的初中教育质量下降和产生了学位紧张的情况。
  二、对促进我省义务教育均衡发展的建议
  实施九年义务教育,是我国的一项基本国策,是各级政府必须要努力为广大人民群众提供的一项主要的公共产品。要实现义务教育的均衡发展,各级政府首先要彻底扭转长期以来效率优先的价值取向,强化公平优先的原则。要不断加大力度,对教育资源进行合理统筹,特别要把大力促进欠发达地区、农村地区、薄弱学校办学条件的改善放在重要战略位置上。除此之外,我们还建议:
  (一) 进一步完善各级政府对义务教育投入的经费分担体制,加大省级财政对经济落后地区财政转移支付的力度
  从目前“以县为主”的投入构成来看,县级以下财政“小马拉大车”,负担了最为沉重的教育包袱,这种投入体制严重制约了我省义务教育的均衡发展。建议根据我省各地的经济发展水平,将全省划分出经济发达、中等发达和经济落后三类地区,并据此确定省、地(市)、县三级财政之间不同类型的经费分担机制。在经济发达地区,实行“县负全责”体制,由县财政承担义务教育的大部分经费,地(市)政府拨予专项教育资金;对中等发达地区,实行“以县为主”体制,省、市财政可对教师工资、危房改造等作补贴;对经济落后地区,实行“以省为主”体制,除确保中央财政专项转移支付能够用于弥补取消农村教育费附加造成的资金缺口外,省级财政应加大一般性财政转移支付的力度,承担除公用经费外的大部分教育经费;对该地区义务教育教师工资由省级政府和县级政府各自负担50%,其他各项经费由地市级政府和县级政府共同负担,其中,学校公用经费和基建经费由县级政府负担,助学经费由地市级政府负担,校舍建设所需土地有乡镇政府负责提供。
  (二) 继续完善“以县为主”的义务教育管理体制,更好地发挥县镇两级政府的重要作用
  “以县为主”体制的实施,农村地区的乡镇政府普遍没有了压力,特别是撤销镇教办之后,乡镇政府对义务教育失去了责任感,原镇教办的职能转到了不具备管理功能的中心小学,农村义务教育陷入了半瘫痪局面。省政府要进一步明确与督促乡镇政府按照法定程序保证义务教育的实施。镇教办在历史上曾起到镇政府与地方教育的桥梁作用,不能因为个别教办出了问题就予以全盘否定。由于镇和新并街道学校数量多,区(县)一级政府管理难以到位,建议在农村地区,设立镇政府教育助理的岗位,在新并街道政府设立文教科,让他们代表镇(街)政府协调当地义务教育的发展。
  (三)尽快出台我省义务教育学校设置标准,促进薄弱学校达标
  “十一五”期间经济发达、中等发达和经济落后三类地区学校设置应确定最低标准,对未达到一个统一标准的学校应集中省、市、县的力量保证达标。
  (四)建立完善的经费监管机制,防止经费流失或挪作他用
  有的地区存在将上级转移支付或专项补助的经费挪作他用的现象,因此,要通过进一步完善对县(市)党政主要领导义务教育实绩的考核、健全义务教育督导制度和对地方教育部门义务教育经费审核等制度,加大对义务教育经费投入的监管力度,保证义务教育经费用到位。
  (五)在政策上应向欠发达地区、农村学校、薄弱学校倾斜
  特别是对“老、少、边、穷、山”地区,目前这些县还剩下1/10左右的学生不能享受“两免一补”,建议尽快让其全部享受,并提高贫困生书本补助费和贫困寄宿生生活补助费的标准,要在每学期开学初把补助资金及时划拨到各县开设的“免费义务教育补助资金账户”。另外,过去对少数民族学生有生活补贴,建议可以考虑在连山、连南和连州三个民族县恢复该项政策。在教师编制上要向农村地区倾斜,以地区补贴的形式建立农村教师工作的激励机制。