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关于促进广东民办教育发展的建议

信息来源:本网 时间:2015-08-25
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(民进广东省委向省政协九届四次会议提交的书面发言)
民进广东省委
 
  2004年7月,广东省委、省政府召开了省科技、教育、人才大会,在8月印发了《广东省教育现代化建设纲要(2004-2020年)》(简称《纲要》),为我省今后一段时期的教育发展指明了方向。2005年8月,省政府又印发了《广东省教育现代化建设纲要实施意见(2004-2010年)》(简称《实施意见》),在十二个方面制定了促进我省教育发展的意见。其中,在第五条对积极促进民办教育发展方面提出了要求。可见,省委、省政府对我省民办教育发展的高度重视。
  尽管广东民办教育已有着一定规模的发展,为全省经济、文化和社会发展也做出了巨大贡献,但依然面临多重困境,存在不少问题。这些问题既有民办学校外部的也有其自身固有的,若不尽快加以解决,必将制约其进一步发展。根据我们的调研,我们认为,这么多的问题存在,其根子还在于民办教育发展外部政策环境不够优化。
 
              一、广东民办教育的现状
  1、概况
  到2004年底,全省民办幼儿园6311所,在园幼儿84.01万人,占全省在园幼儿总数的39.41%;民办小学910所,在校生89.13万人,占全省小学总数的8.46%;民办普通中学481所,在校生29.88万人,占全省中学生总数5.14%;民办职业学校103所,在校生6.04万人,占全省同类学生总数9.22%;专修学院61所,在读学历文凭考试和自考助考班5万人;而其他民办非学历教育机构1170所,在册学生65.46万人。独立设置的民办普通专科高校20所,占全省普通专科高校数33.3%;在校学生55618人,占全省普通专科高校在校学生数的24.2%;公办普通高校引入社会力量举办独立学院8所,在校学生21082人,其中本科生14442人、专科升6640人;这两类民办普通高校在校生7.67万人,占全省本专科生总数的 10.55%。2005年,经教育部批准,广东培正学院、广东白云学院升格为民办本科高校,实现了历史性突破。
  2、地区分布
  从地区分布看,珠江三角洲地区经济发达,民办教育也较为发达。民办中学较多的依次是深圳、广州、东莞、湛江,民办小学较多的依次是深圳、广州、东莞、湛江,民办高校相对集中于广州市。在珠江三角洲尤其是广州、深圳等城市,民办教育规模化、集团化发展趋势明显。
  3、师资建设
  据2004年底统计,全省各级各类民办教育共有专任教师11.9万人,其中幼儿园专任教师5.12万人(占全省幼儿园专任教师总数的59.74%),小学、普通中学、职业学校、专修学院、高校、其他非学历教育机构专任教师分别为3.67万人、1.64万人、2877人、2250人、2400人和7200 人。
 
         二、广东民办教育存在的主要问题及原因
  1、占国民教育份额小,发展规模不足,与“共同发展”目标相差甚远
  虽然全省民办学校数量不少,但与我省经济社会发展的需求、超过一亿人口的省情相比,以及与国内先进省份相比,份额还较小,办学规模还不够大。例如民办幼儿教育,2004年底全广东民办幼儿园6311所,在园幼儿84.01万人,占全省在园幼儿总数的39.41%。而浙江省有民办幼儿园9273所,在园儿童82.8万人,占总规模的64.7%。再如民办高等教育,2004年底广东独立设置民办高校占全省普通高校总数的12%,但在校生仅占全省普通高校在校生规模的5%(不含普通高校民办二级学院)。而同年浙江省具有颁发学历文凭资格的民办高校12所,招生4.6万人,在校生14.5万人,分别占全省高校招生、在校生总规模的23.5%和25.3%。1998年广东和浙江的民办学校总数,都曾各占全国1/6天下,今天的浙江民办学校在全国所占的数量比没有减少,并已经走向了区域制度创新的良好发展轨道,而我省的民办学校数却锐减为只占全国的1/9了。距离与公办教育“共同发展”的目标甚远。
  2、《民办教育促进法》宣传、实施不到位,观念歧视
  实施已经三年的《民办教育促进法》,当时的颁布着实让久等的民办教育工作者高兴了一阵子。但是,这么一个酝酿了这么久、出台前争论那么大并反复经全国人大讨论的法案,却在颁布后从上到下、从省市人大到政府到学校,基本上是静如秋水,与此前的强烈期盼形成了极大反差,这在我国的立法史上是很少见的。在我省,政府对民办教育应有的扶持责任,却迟迟不能到位。有不理不管、让她自生自灭的。也有只是一些空洞的口号,而无实际举措的。也有是怕管理、不敢管理、懒于管理的。有的政府部门将民办教育看成是私生子,或把她仅仅看成是政府财政困难时的暂时需要,关心、扶持民办教育还没有真正到位,这与《民办教育促进法》的“促进”宗旨差距太大。
  3、政府“促进”导向不明,管理责任没落实,管理方式亟待转变
  首先,政府对民办教育的依法行政合理性差,随意诠释法的现象随处可见。这样就出现了大法再好,也因执行过程和程序不公正,而产生出完全不同结果的现象。甚至于权力大于法、支配法的行为也并不少见,强势政府(部门)对民办学校的打击性事件时有发生,社会广泛存在着公众对政府理解法的极大忧虑。在今天,教育行政管理行为法理模糊、随意性大,甚至于直接违反法的现象都是不少的。例如,随意提高民办学校的进入门槛,一定要求举办一所专为外来工子弟服务的低收费民办小学,必须有10000平方的占地面积。还有的地方政府把小区配套学校,甚至于财政出资盖好全新的学校给出去“民办”的。
  其次,由于缺乏管理部门和工作人员,以及政府职能转变等原因,政府对民办教育的管理体制和渠道不够稳定完善,管理方式不够科学,难以应付民办教育发展对规范管理提出的要求。政府还远没有摆正自身在民办教育管理中的地位和角色,无法将市场发展需求、行政规划与民校的积极性三者充分协调起来。对各级各类民办学校的管理权限、管理主体、管理方式等都不明确,远不能形成完善的管理体系。
  再次,很多地方教育管理部门还未将民办学校纳入国民经济和社会发展规划,没有真正列入其业绩构成的范畴。由于缺少全盘发展规划,目前形成的状态多是无序的。政府对民办学校的评估、监督机制和体系亟待进一步建立健全。
  4、政府扶持政策落实不到位,奖励扶持力度不够,没能充分调动投资者的积极性
  《民办教育促进法》中规定了政府应有的一些扶持与奖励政策和措施,远没有得到落实。例如:
  (1)税收优惠。民办教育事业享受国家规定的税收优惠政策在《民办教育促进法》中已得到明确,但各地却多依据此前的《中华人民共和国税收征收管理法》,对民办学校的税收做法不尽一致,对国家有关税收的法律、法规的理解也不同。有的地方地税部门单纯为了增加地方收入,想尽办法向民办学校收税,矛盾较大。
  (2)土地使用的优惠和其他费用的优惠。对新建、扩建民办学校,政府按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠,依法享受与公办学校同等的优惠政策。但国家的有关政策也没有切实的贯彻落实,或者说落实得不具体、不全面、不彻底。
  (3)民办学校的出资人根据学校章程的规定不要求取得回报和要求取得回报的,政府应各自给与哪些优惠,有关的政策还不明确。
  (4)对办学质量高、社会效益好的优秀民办学校的奖励和资助政策还没有细化。
  (5)民办学校强烈呼吁在水电气、通讯、交通、基建等方面都应享受与公办学校同等的待遇,但目前还无法予以落实。
  (6)政府相关部门的协调还没有到位。有些领域缺乏共同的行政规范和统一、配套的政策,如工商、税务、物价、国土建设、人事等其他政府部门没有很好承担起职责范围的责任,缺乏和教育部门的沟通协调。一些政府部门对《民办教育促进法》各取所需,理解不一,使民办学校无可适从。
  5、政府对公办学校参与举办民办学校的做法缺乏规范,政策偏差大
  在今天,这是最大的不公平。大量的“公校办民校”和公办校中的25%的择校生(实际为公校内“一校两制”)现象,“公校办民校”和通过25%的择校生所收到的钱,由教育行政部门和学校各一半的“教育小钱柜”现象,不仅使民办教育发展的空间被严重挤占,而且这还会腐蚀一大批干部,导致大量的腐败现象。发生在义务教育阶段,就更是“公权”侵害了广大国民的义务教育权利,违反了《义务教育法》。以广州市示范高中招生的规模和初中毕业生数量看,留给民办学校的空间很少。高职由于不断的扩招本来尚有余地,但由于“独立学院”和“二级学院”的挤压,以及普通高校本身的跨界跨类级扩招,空间也所余不多。
  其中,最要害的是招生录取政策。例如,去年的广州市高中提前录取批学校,就包括了27所公办学校(含其所办的分校、“民校”)的公费的、择校的和自费的三种成绩的学生。而全部民办的和国有民办学校就只能是在第三、四批录取。民办大学也只能在本科B线和专科B线的成绩学生中录取;而且是在充分满足了公办校的录取名额后,等待着由政府安排的不断降分到竟然只有300多分的考生。其中公校办的“民校”有政府的支持,可以独立招生、反复多次招生、提前招生、扩大招生、跨地域范围招生。这一政策指引的结果,只能是民办教育发展格局混乱,增加了“促进”的难度,误导并欺瞒了群众的教育消费,损害了群众利益。这样,也就很难再谈“大力发展民办教育”了。
  6、政府对民办学校行为缺乏积极指导,对不正当竞争缺乏规范的制度管理
  广东民办教育至今还没有在全国打得响的名品牌,这与政府缺乏积极引导有很大关系。
  另外,对民办学校招生工作缺乏规范,无形中纵容了恶性竞争。在我们的调查中对规范管理民办学校,营造公平合理的良性竞争环境问题,回答最多的就是要求政府规范招生行为。
  要缺乏全省统一规范的民办学校行业规范,包括设置标准、教师聘任、教育教学、督导评估、固定资产和财务运作、安全管理等方面的规范,在许多领域还存在制度真空。
  7、对民校出资人要求取得合理回报的前提和程序的规定缺乏操作性
  《促进法》中肯定了民办学校可以取得合理回报的政策。但是,结合广东省的实际情况,目前对于这个问题还存在诸多障碍。
  (1)取得合理回报的前提问题。目前,还没有具体的政策对能取得合理回报的民办学校进行明确的界定。此外,一些学校及教育行政部门避免谈及合理回报的问题,在调查中,民办学校、教育行政部门对此问题的回答存在较大分歧。
  (2)取得合理回报的程序问题。学校应该通过什么样的程序最终取得政策认可的合理回报,以及合理回报在学校内部的分配问题,都需要进一步的探索和明确。而有关部门间执法存在相互不配合的矛盾使这个问题更加复杂化。例如,工商部门认为回报就是收益,有收益就是营利,营利就要纳税;是营利,就是经营行为,就必须进行工商登记。一些区的工商部门因此要求学校进行工商登记。多头管理,手续繁琐,学校难于应付。
  《促进法》中肯定了的民办学校可以取得合理回报的政策,是一个突破。但在有关部门那里,这根本不是“法”,因为有关部门只听税法的。
  8、民办学校的产权法理不清,举办民办学校的准入和退出机制不规范
  (1)目前很多民办学校办学中资产的产权界定不清楚,包括所有权、使用权(经营权)、收益权与转让权等都还难以进行科学的划分与界定,产权管理混乱,隐患重重。而政府却对此处于无为状态。如,举办者投入学校的资金,是归举办者所有,还是归学校所有;举办者与学校管理者不同的学校在存续期间举办者与校长对学校财产的支配权如何界定;国有资产投入民办学校,产权如何界定,收益如何分配;民办学校的盈余如何分配;民办学校的财产运作如何透明、高效,等等。此外,目前民办学校的产权组合模式越来越多样化,如股份制学校、国有民办制学校、公办民助学校、民办公助学校、公办学校办民校、教育集团等,不同组合形式的产权划分比较复杂。学校都急需政府出台改革性意见。
  (2)准入条件不明确。政府对举办民办学校的资格审核还没有符合实际情况的标准,造成只要有资金,谁都可以举办民办学校的现象,在实践中引起了一些不良后果。首先,政府部门对举办者的办学目标、办学理念,办学宗旨和办学行为是否端正缺少考察,难以从源头上保证民办学校的质量;其次,对举办者的经济实力的实际情况了解不到位,存在对其资产和资金来源、数额、产权等把关不严的现象;再次,对举办民办学校的场地、设备、校舍等硬件以及师资、教学能力等软件没有明确的准入标准;最后,对举办者、理事长/董事长、校长的资格与确认标准不明。在调查中,调查对象最强调的就是举办者的资金条件和办学条件的具备。
  (3)举办者退出、转让等变更机制不健全。首先,对不同情况的退出、变更缺乏相应的机制。如政府强制退出、学校自愿关闭退出,以及自愿互相转让、学校法人代表无法履行法人责任的变更等分别应该具备怎样的条件,怎样处理等;其次,缺乏对变更程序的规范,不少学校随意变更而不经过主管部门审核批准,造成被动和混乱;再次,对承让者的资格缺乏审核,转让往往只是转让双方的事情,缺少强有力的监督;最后,变更时的产权、资产、资金、教师、学生以及其他相关人力、物力、财力的处理问题仍然模糊不清。在调查中,调查对象最强调退出的程序和财产清算方面。
 
        三、推动广东民办教育良好发展的建议
  针对广东民办教育发展中存在的问题,我省应该以省委、省政府鼓励、扶持民办教育的决定出台为契机,坚持“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针,积极推动民办教育持续快速健康发展。
  1、加快政府立法和政策制订的步伐,切实保障民办教育应有的法律地位
  (1)切实保障民办教育应有的法律地位,做到与公办学校一视同仁。政府要充分认识民办教育的地位与作用,把发展民办教育作为我省教育发展的战略重点之一,真正纳入到广东教育现代化的实践中去。政府要担负好促进、发展的责任,创造更加宽松有序的竞争环境,强化平等和服务观念,真正形成公办教育与民办教育共同发展的格局。在实际工作中尤其要注重贯彻落实对民办教育的鼓励扶持和资助奖励的有关政策,保护和提高民办教育投资者的积极性。对民办教育出现的问题和存在的困难,及时解决。并通过各种媒介对民办教育进行正面宣传、正面引导,着力营造有利于民办教育发展的社会氛围。
  (2)加快省内立法进程,使我省民办教育真正做到有法可依、有法能依。要结合广东实际,尽快制定出台适合广东的实施办法。制定并真正落实对民办教育在税收、土地使用、金融信贷、合理回报、产权归属、教师身份和福利待遇、学生权益等方面的具有可操作性的优惠政策。
  2、必须规范政府对民办学校办学的管理行为
  (1) 理顺管理关系,完善管理体制。
  各级政府要成立专门的民办教育管理职能机构,配备编制,提供管理经费、场地和设施;要建立起民办学校的检查评估体系、财务监督审计体系、各层次学校办学的合格评价体系等三大监督体系;要在坚持教育行政管理机构的管理重点是制定和执行政策和规划、进行市场监管和维持市场秩序的基础上,要明确各自的管理职责和管理权限,建立县级以上政府教育行政部门对辖区内民办学校的属地管理制度,列入正常管理范畴,明确行政管理责任制度,规范行政行为,要做到各级管理部门互相配合、上传下达,各司其职,成为有机联系的管理体系。对违规的民办学校进行坚决查处为学生、家长、社会切实负起责任。
  (2)化解公校争食的局面,大力推进依法治教的进程
  要制定切实有效的规范公校办民校行为的办法,暂时不再批准新的公校办民校;现有公校办的民校,与独立学院一样,必须纳入《民办教育促进法》范围里来管理;要进一步理顺其中产权关系,严格其“五独立”身份,以减除办学风险,对其利用公办学校的校名等无形资产的行为进行控制和规范。
  3、政府要强力推进民办学校内部法人治理制度的建立健全
  建立健全民办学校法人治理制度,也是减除在管理民办教育发展中的政府风险的根本举措。
  政府要强化对民办学校理事会或董事会的建立、依法制定好学校章程,依法健全校内管理体制等方面的指导。
  4、摈弃体制性歧视政策,切实保障教师和学生的合法权益
  (1)制定具体的可操作性强的措施,落实民办学校教师享有的与公办教师平等的待遇。不仅在有关政策法规中予以明确,还应该将其落到实处,违反规定的承担相应的法律责任。
  (2)落实给予民办学校人事编制的问题。给予民办学校一定的人事指标,并建立教师人才交流服务机构,或在一般人才市场上专门设立民办学校教师人事管理户头,保留教师身份,连续计算工龄和教龄。
  (3)做好学生管理工作,保障民办学校学生在升学、考试、就业、资助以及社会活动等方面与公办学校的学生同等对待。
  5、政府应积极引导,打造出我省的品牌和特色民办学校
  广东民办教育要持续发展,就必须树立正确的质量意识、品牌意识,处理好社会效益与经济效益的关系,鼓励特色和品牌,形成自己的独特优势。要把民办教育作为教育强省的重要组成部分。要树立典型,鼓励集团发展,扩大规模,多塑造在全国打得响的民办学校名品牌,推动品牌资产增殖。