西方协商民主理论对中国政治协商制度的启示

　　中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为国家制度层面的协商民主形式，是党派之间实行协商民主的一种制度安排，亦为协商民主理论在中国的研究提供了现实基础。十八大报告明确提出,“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，并将“健全社会主义协商民主制度”作为政治体制改革的重要内容。报告还特别提到要“加强同民主党派的政治协商”，“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性”。十八届三中全会报告也进一步强调，要“推进协商民主广泛多层制度化发展”。这对于进一步加强和完善多党合作和政治协商制度将起到重要引领作用。

　　一、西方协商民主理论概述

　　(一) 西方协商民主理论兴起的背景

　　自1980年美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫•毕塞特提出“协商民主”概念后，西方学术界逐渐兴起了研究协商民主的热潮。协商民主理论之所以在西方盛行，因为其产生于西方的政治民主实践，有着深刻的社会政治背景和文化背景。学术界对西方式选举民主和代议制民主的不满成为其兴起的社会政治背景。西方选举每隔几年进行一次，公民权利只能在投票活动中才能得以体现，其他时间公民基本被排除在决策过程外，这种断点式的民主方式，已经导致了公民对选举投票或政治参与的不满。另外，代议制的发展越来越趋向于精英民主，多数人难以参与到政治决策。而20世纪80年代后，西方价值观念日益多样化的社会现实成为其兴起的文化背景。尊重少数派权利成为现代民主制度的基本共识，社会便不可避免地跨入价值观、行为和利益的多元化时代。西方社会长期以来深刻的社会宗教、种族以及阶级冲突，不仅是存在利益的冲突，还有原则和观念上的冲突，这种种冲突造成了西方社会的政治文化困境，以及政治共同体的分裂，都为“协商”的兴起提供了重要的铺垫。

　　在这种背景下，政府迫切需要加强与公民、社会团体及公民与公民之间的对话，通过对话缓和不同利益团体的矛盾，消除分歧，推进政治共识和社会和谐。协商民主理论就这样应运而生了，在这种体制中，每个公民都能够平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达意见，愿意倾听不同的观点，协商各方能对少数人的观点甚至彼此对立的观点给予包容，在包容的基础上，然后在理性的讨论和协商中做出具有集体约束力的决策。

　　(二)西方协商民主的涵义

　　西方政治学家从不同角度对协商民主予以界定：米勒、亨德里克等人把协商民主理解成一种决策方式。这种方式下的决策“通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等的听取和考虑不同的意见”。而古特曼和汤普逊认为协商式民主指的是一种治理形式或民主政治形态，即公民通过广泛的公共讨论的过程，各方的意见在公共论坛中互相交流，使各方了解彼此的立场和观点，并在追求公共利益的前提下，寻求并达成各方可以接受的可行方案。库克和科恩则倾向于将协商民主看作是一种静态的社团或组织形式。科恩认为：“协商民主意味着一种事务受其成员的公共协商所支配的社团。”无论是民主的决策体制还是民主政治状态，抑或是静态的社团或组织形式，协商民主的内涵包括三个因素：(1)试图改变选举民主仅靠多数票进行决策的方式，引入公民更多更广泛的直接参与。(2)通过有序参与，各方沟通和交流最终达到共识、合作。(3)协商民主就是扩大公民参与决策广泛性，由此提高公民参与程度，从一定程度上讲就是向最早的民主形态的回归。可见，协商民主理论是基于西方语境的产物，它建立在西方比较成熟的宪政制度和框架基础上，是对古希腊直接民主的一种复兴。它强调普通公民参与政治和决策的自由、平等地位，进行真实诚恳的理性沟通、讨论和对话，以达成共识，其最终目的是克服代议制民主的缺陷，提高公民参与和决策的合法性。

　　国内学者基本遵循西方学者对协商民主的定义，大多认为协商民主有广义和狭义之分。广义的协商民主是一种治理形式，“平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，尊重并理解他人的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上，利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。”狭义的协商民主即是一种决策方式，“就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。”

　　二、 西方协商民主本土化的可行性分析

　　协商民主理论的引入，为推进中国的民主政治发展提供借鉴。尽管中国民主政治建设的实际情况与西方协商民主理论实施的环境存在较大差异，但中国民主政治的发展已经显现出协商民主的某些特征和趋势，具有可行性。

　　第一，改革开放后，确立了社会主义市场经济制度，为协商民主理论本土化奠定了物质基础。协商民主的运作需要大量的物力财力作依托，否则，协商民主就不能有效进行。市场经济是一种契约经济，契约经济的发展促使人们的主体观念、平等意识、参与精神和民主观念的发展，这些是发展协商民主所不可缺少的。同时，市场经济的发展还带来社会经济结构和社会结构的变化，原来单一的公有制变成了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展;在原来较为单一的社会群体内部出现了新的社会阶层、利益群体及社会组织的分化。在此基础上，人们的价值取向、行为方式以及文化生活也日趋多样化。为了解决日益增多的利益纷争和矛盾，就需要加强沟通和对话交流，丰富民主形式，拓宽民主渠道。可见，利益的分化和整合是协商民主的必要前提。

　　第二，中国实行的政党制度不同于西方国家的两党制或多党制，也不是一些国家实行的一党制，而是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这为协商民主理论在中国的本土化提供了制度保障。其显著特征是中国共产党领导、各民主党派合作，中国共产党执政，各民主党派参政。各民主党派作为参政党，他们是社会主义协商民主的主体和重要参与者，并且在中国共产党的领导下，在宪法赋予的权利义务范围内，享有政治自由和组织独立性。他们虽然不直接掌控权力，但通过参与利益表达与综合、政策制订与执行等政府过程，承担着决策协商、权力监督、献计献策等涉及政权运作的重要任务，在协商民主中发挥重要作用。诚然，中国的政治协商制度并非全体公民都能参与，但它与西方协商民主具有一定的契合性，并且在几十年的政治协商制度实践中显示了优越性，因此，这为协商民主在中国的发展提供了制度保障。

　　第三，中国的传统文化的影响。中国传统政治文化中，长久以来的“德治”、“以和为贵”和以公共利益为最高追求的理念，都为我们实行协商民主作了道德铺垫。而“尚同”或“求同存异”的特征也为协商民主的实行提供了深厚的文化土壤。中国传统政治文化的核心就是“和”，其内在精神就是和谐而又不千篇一律，不同而又不相互冲突。和谐以共生共长，不同以相辅相成。另外，虽然古代中国一直是专制主义中央集权的国家，但其政治文化中也强调“民贵君轻”的民本思想，亦有自己的谏官、谏议制度，这些制度和思想虽然相对于西方而言，在价值取向上与协商民主理念的契合度较低，但还是存在契合之处。因此，中国传统文化中蕴含有协商民主思想的根源和精华。

　　第四，从新中国的民主政治的发展历史看来，与西方的竞争式民主相比，协商民主更有优越性，也更适合中国。协商民主既关注决策的结果，又关注决策的过程，从而拓宽了民主的深度;协商民主既关注多数人的意见，又关注少数人的意见，从而拓宽了民主的广度。西方的协商民主是建立在选举民主充分发展的基础上，是作为选举民主的补充形式而出现的。而在中国，先有协商民主，然后才有选举民主。协商民主并非作为选举民主的补充而出现的。此外，社会主义协商民主也是中国共产党顺应世界民主潮流的明智选择。团结与民主是人类政治生活和政治实践中两大不可或缺的要素。一些西方国家在推进民主的过程中，往往致力于彰显民主的价值和意义，忽略了民主对团结的需求，造成推进民主进程中的团结危机，因此，如果照搬西方民主理论，有可能会导致社会动乱和民族分裂的悲剧。资本主义国家有识之士有关协商民主的探讨和实验，也揭示了当代西方发达国家民主的固有弊端。

　　三、 协商民主在中国协商民主进程中面临的问题

　　中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是最具中国特色的协商民主类型，它是以协商民主作为参与政治、促进合作的主要方式。但在现实中，人民政协因为各种原因，协商民主的作用不能得到充分发挥，面临着很多问题和挑战。

　　第一，协商民主的体制机制不健全。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对政协全体会议、常务委员会会议、主席会议等协商会议做了明确要求，但这些例会中，处理事物性活动的多，协商问题的少，协商没有制度化。专题协商、界别协商、提案办理协商、对口协商在组织、内容、程序方面还没有规范。有些管理层和决策层未能把民主党派作为参政党的地位落实摆正，未给予相应位置。

　　第二，协商和决策之间存在着脱节和非连续的状况。无论是基本政治制度的政治协商、还是基层民主的听证会、民主恳谈会，抑或利益诉求表达的信访制度，都属于决策外的协商类型，协商过程中形成的成果、利益诉求的表达能否为决策部门所采纳，完全取决于决策部门自身，与协商参与者的关联不是很紧密。因此，常常出现“协商无力”或者“自拉自唱”的现象。

　　第三，协商主体意识不明确，往往处在被动的局面，是“要我协商”而不是“我要协商”。党委在决策前和决策执行中就重大方针政策和重要事务邀请各民主党派参与协商，但对于哪些事情需要协商，哪些不需要协商，往往还不甚明确。即使有相关规定，也不能很好地坚持执行。

　　四、西方协商民主理论的启示及努力方向

　　首先，要进一步建立和健全协商民主制度。在我国，协商民主尽管有根本政治制度和基本政治制度的保证，但在政治生活中还存在随意性、制度化不够等缺陷。对现存的政治体制而言，协商民主是个新的理念，但应该认识到，协商民主本身不是一个能动的过程，也不是一个可以简单切入的过程，它需要一套结构以及一系列政治主体来推动。要使协商民主在轨道内促进中国民主政治结构的分化，其原则有二：一是在体制内部，协商民主要更多地体现为一种治理理念，重在职能协商，提高政治主体能力。二是“在社会范围内，重在结构增长”。协商民主作为一种组织形式，亟需一个稳定成熟的公民社会结构，要让“公民参与政治生活，政治的平等，公民之间是团结的、相互信任的和相互容忍的、合作的社会结构的存在”，因此，建立一个具有合作协商和对话的能力的成熟的公民社会，才有利于公共协商的开展和政治发展。现阶段我国人民政协的制度化、规范化和程序化建设仍然很薄弱，因此人民政协要开发自身的协商民主功能，首要在于上述的“三化”建设。

　　西方协商民主理论认为，协商民主在提高决策科学性方面具有重要作用，因为公共协商是“作出高质量决策的工具。如果公共协商不是服务于这个目标，那它就没有价值”，因此，要在决策前和决策中进行协商，反反复复的协商与讨论有助于提高决策的质量。如果协商和决策之间出现非连续性，就有可能颠覆协商民主的合法性、合理性和包容性对其正当性的支持。因为协商的成果和优势体现不到决策中，特别是协商主体与决策主体并不同一的情况下更是如此。而要解决协商与决策间的脱节情况，关键在于建立具有强制性和约束力的制度，在协商与决策过程之间建立起紧密的联系，使协商过程成为决策过程的一个重要环节。这是协商民主制度中一个关键问题。目前我国已经出台了一些制度，例如，在《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中就明确提出政治协商的原则，即把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行过程中进行协商。在政治协商的程序中又进一步规定：中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中提出同样的政治协商原则，并在协商程序中规定：党委根据年度工作重点或政协党组提出的建议，研究并确定在政协协商的议题。

　　改善协商民主的质量，还有一个重要措施即重视民主的程序性，维护程序正义原则。提升政治协商的民主性，需要强化程序建设。共产党和各民主党派应根据实际情况，对哪些内容需要协商，由哪一方面、哪一层次，以及通过何种形式进行协商等，做出明确而具体的规定，并能制定协商民主单行法确立下来。凡需要同级人大或人大常委会审议、通过的大政方针、重大决策、重要工作部署和重要人事安排，都要事先采取协商会、座谈会的形式与各民主党派、工商联及无党派代表人士进行充分协商。这是政治协商规范化和制度化的首要前提。在具体事务的协商过程中，要引入公开辩论程序和听证机制，尽量做到协商过程的公开、透明。例如通过电视直播、允许公民代表旁听政协会议，就社会热点问题公开发表观点。人民政协的专门委员会可联合相关部门，针对某些特定事项举行听证会，还可以创建政协委员与普通群众交流的网络平台等。在协商的程序上，对违反程序作出的决定效力问题，对协商民主的程序保障问题，协商决议如何形成、协商的成果如何实施，予以明确规定。

　　平等性是现代西方协商民主的基本特征之一，主要包括平等的协商机会、协商权利及协商能力。要解决协商民主中“参与的不平等与不自由的危险”，主要在于促进协商机会、协商权利及协商能力的平等。对于我国的社会主义协商民主而言，要在坚持中国共产党执政地位的前提下，提高其他协商主体的地位，给他们平等的协商机会及协商权利。要尽量使“协商过程中的参与者是平等的、自由的、理性的，不存在特殊成员的利益具有超越其他任何公民利益的优先性，参与者行为不受先定权威的规范或要求的限制，而只根据协商的前提和结果行动，提出建议，或者批评、辩论必须具有充分的理由，协商不接受强力”。在社会利益已经多元化的前提下，中国共产党应该鼓励各民主党派和党外人士主动代表一部分社会成员利益而进行博弈性协商。“协商民主要求参加共同协商的各个政党都是政策的制定者，通过各方协商一致的原则共同制定政策。”这也是协商民主重视民主互惠性的体现。所谓民主互惠性，就是强调协商要寻求公民共赢的决策。只有这种利益博弈性协商民主代替政策咨询性协商民主成为主旋律后，中国特色协商民主才会在推进决策科学化、民主化的基础上进入更高的发展阶段。

　　要保障协商主体的协商机会和协商权利，另一个重要措施是加强参政党建设和无党派代表团体的培养。同时，也要为无党派团体的培育提供一定的平台，让无党派成员能够产生一定的凝聚力和参政、议政的热情。在政协工作中，民主党派因为有组织保障，具有组织性，因此能发挥突出作用，相比之下，界别代表就具有“人多势不众”的特点。要改变这种状况，除了要深入研究如何更好发挥界别代表作用外，还要注意正确处理民主党派与界别之间的关系，让这两大力量在协商民主中形成互补互动的关系。此外，要重视民主的责任性。民主的责任性即强调在协商过程中，协商者有责任追求公共利益。要通过理性协商，把个人的利益偏好转化为公共利益，在公共利益中实现个人利益。这对于参与协商的各参政党和社会团体而言，要将公共利益置于首位。此外，培育协商民主的社会和文化基础也很重要。因为协商民主的有效开展需要相应的社会条件、文化精神和协商主体的能力和素质，这也需要进一步加强公民的思想道德教育，提高公民的素质;保障公民受教育的权利，提高公民的文化水平;塑造言论自由的环境，提供公民更多言论自由的平台：如新闻媒体、网络、报刊等等。

　　对于各参政党而言，要提高协商民主的质量，主要途径还在于加强参与协商民主的主体的建设。

　　(作者陈珊珊、文霞，陈姗姗系广东第二师范学院政法系思想政治教育专业2012级本科生，文霞系民进广东省委委员、民进广东省委参政党理论研究会副会长、广东第二师范学院政法系副教授)