珠三角地区农村环保的问题和治理对策建议
佛山民进 王基国
当政府与人们的眼光长期聚焦于城市的时候，在建设社会主义新农村的时代大潮中，对当今农村环境污染的分析、投入与治理显得尤为迫切。
佛山市南海大沥联滘工业区，20多年来村民和异乡人以处理废旧塑料为业，这里集聚着200多家垃圾处理企业，经济在"垃圾村"中蓬勃发展，环境却受到了"冷遇"，垃圾回收带来的污染一步步加剧，街边小巷遍布垃圾，周围一带的河涌开始发臭，污水直接流向下游的广州。这种对生态环境的漠视持续20多年，直到今年英国天空电视台"洋垃圾的终点--广东佛山南海的联滘村"的报道推出，在其它国外媒体纷纷关注这一"垃圾村"之后，南海大沥联滘的污染问题才引起当地政府的高度重视。
无独有偶，顺德杏坛镇的麦村也是这样一个"垃圾村"，在城市当中无法生存的废旧塑料处理企业云集于此，所产生的废物、废气、废水给当地造成巨大的危害，村民的呼吸、肿瘤等疾病的发病率远远高出其它农村。
人口只有10万人的广东清远龙塘镇,竟有多达1000家非法拆解厂,一年拆解电子洋垃圾达百万吨之巨，这样的情形同样一直在广东潮阳的贵屿镇存在着……
据有关部门统计，在全国八大从事洋垃圾处理的重灾区当中，广东就占了一半，而这些地方都处于较为偏远的农村地区。
一、当前农村环境问题的严重性
我国的农村现代化进程具有两个明显的特点：一是工业优先增长和依托工业的现代化农业快速发展，二是居民在空间分布上迅速集中。这使农村的产业结构从自然和谐型转变成自然危害型，农村原有的具有强大环境自净能力的自然循环被破坏，原本可以自然消纳的生活污染物因超出环境自净能力成害。在工业化、城镇化程度较高的珠三角地区，农村污染问题尤其严重，出现一些典型污染特征，如点源污染与面源污染共存、生活污染与工业污染叠加、各种新旧污染与二次污染相互交织、工业及城市污染向农村转移等。农村环境问题，已成为我国农村经济社会可持续发展的制约因素。
以顺德为例，佛山市顺德区地处广东省珠江三角洲香港－深圳－广州经济走廊腹地，近年来，顺德社会经济快速增长，已成为珠三角经济大走廊重要区域之一。在这样的大背景下，
顺德区各农村的经济社会也取得了长足发展。但在经济快速持续增长的压力下，顺德区生态环境的总体形势也呈现出不少问题，主要表现为人口、土地资源、环境资源和产业结构布局等因素制约社会经济发展，环境质量下降，环境生态功能减弱，农村环境普遍较差，农业面源污染负荷大，土地污染、局部地区水土流失等问题依然严重，城市建设挤占绿地现象不容忽视和水域湿地廊道系统退减加快等。
顺德是一个典型的水乡，这里仅内河涌就有大小4000多条，但基本上每条河涌的污染相当严重，绝大部分属于5类水质。
二、农村主要环境问题
当前农村环境问题主要是生产型环境问题和生活型环境问题。
（一）生产型环境问题
生产型环境污染主要来自于乡村企业，其污染可以归咎于产出增长快、资源利用率低、污染处理率低、技术进步慢和环境管理不力等原因。集中表现在以下四方面：一是污染排放总量迅速增加。由于农村在招商引资过程中出现急功近利的现象，接受了在城市当中难以容身生存的产业，部分农村土地转变用地功能，出租给饮食、废品回收等污染较大的企业。企业由于土地功能问题无法办理相关牌照，但其在没有治理设施的情况下，仍继续经营，向外环境排污，形成农村污染物排放量增长快于城镇增长的局面。二是污染治理水平明显滞后。乡村的废水处理率、废水达标率、燃烧废气的消烟除尘率、工业固体废弃物处理率与综合利用率都远低于城镇，形成污染总量与企业经济密度成正比的不良现象。三是历史遗留在农村的企业具有规模小、分布散、治理成本高等特点，难以综合管理和检测。四是环境管理制度落实不到位。由于乡村没有专职环保人员，而镇一级的环保人员人力不足，造成对乡村企业环境监管力度不够。
与此同时，农业的许多废弃物也对农村环境造成严重污染。农业环境污染主要包括塑料薄膜等有机废弃物污染、农药化肥污染、牲畜粪便和废水污染等。
（二）生活污染问题
由于农民多年的生活习惯和农村落后的环境基础设施，农村生活污染逐渐成为顺德农村的主要污染源。生活污水任意排放，生活垃圾和建筑垃圾随意丢弃，造成垃圾成堆、污水横流、河道淤塞等现象，对农民健康构成巨大的威胁。同时，农村的污水和垃圾处理等环境基础设施存在"建设成本高、维护成本高、受益人群低"的"两高一低"现象，使基层建设者们普遍感到困难。其中生活污水更已成为顺德区最大污染源。由于历史原因，顺德区合流制排水系统利用内河涌集污、排污，使具有重要城镇景观功能的几条内河涌已受到不同程度污染，涌口垃圾漂浮，水质发黑，大量生活污水未经处理排入内河涌，使堤内河涌有机污染水质指标不能达到规定的功能要求，污染呈明显加重的趋势，水生物种类和数量锐减。截止到目前，顺德区大部分镇（街道）虽然都已建成城镇生活污水处理厂，但由于管网系统不够完善及处理能力的限制，这些污水处理厂主要还是以处理各个镇面的工业废水、生活污水为主，农村的绝大部分生活污水依然还是直接排入纳污水体。环境保护投入明显不足，环境保护基础设施建设严重滞后，环保投资主要仍相对集中在工业污染源的治理上。
三、造成农村环境污染的深层原因
一方面，劳动密集型的小规模农业生产增加了农村环境污染的防治难度。农村土地制度没有根本变革，一家一户的小规模土地经营仍是主要的农业生产形式。这种土地利用状况既制约了农业生产的扩大发展，也制约了污染的有效治理。
另一方面，在二元社会结构下，我国农村的环境保护长期受到忽视，环保政策、环保机构、环保人员以及环保基础设施均供给不足，这样难以体现"城乡公平"。以顺德伦教街道为例，这里环保办只有四位专职工作人员，而面对的是70平方公里的土地、15万人口与上千家企业，人手严重不足使环保工作的全面开展受到较大影响，环境的改善，往往以牺牲农村环境为代价；而农村则没有得到相应的生态效益补偿，农村环境保护的相关政策法规也不够完善。表现为：
（一）目前的农村环境管理体系及农技推广体系尚未完善。
我国的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的，对农村污染及其特点重视不够，加之农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。目前，我国的农村环境管理体系呈现以下特点：环境立法缺位、农村环境管理机构匮乏、环境保护职责权限分割不到位、基本没有形成环境监测和统计工作体系。如前述顺德伦教街道环保办，人手严重不足使环保工作的全面开展受到较大影响
。
（二）财政渠道的资金来源不够，环保责任主体不明确。
一方面，对农村环境问题不够重视，导致对农村环境治理投入微乎其微，资金的匮乏，已成为制约农村环境治理的一大"瓶颈"。另一方面，由于农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村的环境资源具有一定的"公共属性"，因此责任主体难以判别或因责任主体太多而出现互相推诿的现象。再者，我国在实施农业和农村环境保护建设项目上，还存在着资金分散、重复建设和"自上而下"的决策等现象。例如，面源污染的治理资金分散到农业、水利、环保等部门，影响了统一部署，导致各部门步调不一致。
（三）人们环保意识不够强。
"保护环境，人人有责。"这句话每个人都懂，却鲜有人真正能够做到。环保既需要相关政府部门的大力管理，更需要企业、人们树立自觉的保护意识和责任。就拿"垃圾村"联滘工业区来说，之所以有今天的局面，就是企业只贪图短期的利益，而忽视了长足发展。对于污染，与塑料打交道10多年的一名群众认为既然身体没事，应该还不至于到严重的地步。几年前政府开始对行业进行整顿，已经有人觉得这行做不长久。另一名年轻人说家人也曾考虑过用环保的方法去处理废旧垃圾，但发现投入太大又很难赚到钱，最后还是按老样子继续做。而工业区的环境污染有目共睹，在村民看来，这很容易与肺病、鼻炎等疾病挂钩，但还是矛盾地忍受了20年，因为这关系到他们的收入来源，两利相权取其重。顺德区伦教街道却出现了另一种情况--街道办事处拟设在当地某一个村庄的污水处理厂建设工程却因遭到当地村民的反对迟迟未能动工，村民反对的原因是害怕这样的污水处理厂带来的"污秽"会影响到居民的健康，尽管专家已多次向他们解释不会造成健康影响。而在西方国家，公民环保意识普遍较强，如著名的NGO"绿色和平组织"经常突破利益集团的阻碍和政府不作为，强力介入环境保护，促使政府制定严厉的环保措施。
四、加强农村环境管理的主要措施
根据前文对我国农村环境污染存在的问题、原因的分析，加强我国农村环境管理、加大防治污染力度可以从以下两大方面构思：
（一）重视农村环境保护基本制度和基础体系建设。
1．完善农村产权法律法规体系，建立健全农村环境保护法律法规。
环境保护的现实要求是扩大农业生产规模、调整农业结构，进行集约化生产、种植，才能有效控制面源污染。而我国农村农业生产规模小，农村产权主体不稳定，如鱼塘、山岭、果园等的承租权限掌握在村官手上，这种情况容易造成对环境资源的短期投资行为。
我国目前的诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够，除了最新制定的《固体废物污染环境防治法》中专门提到了农村环境问题，其余有关法规均没有针对性强的条文。这个缺陷应在法规修订中弥补，为基层职能部门提供法律依据。在修法前有些地区还可以根据"地方立法适度超前"的原则先行出台针对性强的地方性法规。
2．完善制度建设，加强基层环保的机构和能力建设。
首先是逐步推行建设前环境影响评价、"环保三同时"（同时规划、同时实施、同时发展）和排污收费等环境管理制度。要真正把环境目标责任落实到乡长等行政一把手上，企业法人对本企业影响范围内的环境质量负责。另外，建立健全农村基层环境污染防治和环境保护的管理监测机构。比如，在组织不够强的村委会可派驻环保管理专职人员、或指定某位干部挂钩，负责各村辖区内的环境管理等。
此外，将农村环境保护体现在国家、地区的环境保护"十一五"专项规划、纳入重要工作议程也不失为一项立竿见影的措施。
（二）在工农业生产中大力倡导循环经济发展模式。
我国乡镇企业污染的一个重要原因就是长期秉承"资源-产品-污染排放"的传统模式和"高开采-低利用-高排放"的粗放型生产方式，导致资源的利用率不高，大量的原材料和能源不能最终转化为产品而成为"三废"。在农业生产中，畜禽粪便还田比例低、直接排放，农药、化肥利用率低、流失率高，造成了水体的有机污染、富营养化污染甚至地下水污染和空气污染。
解决上述问题，主要做到：实施清洁生产，提高资源利用率，应用循环经济理念做到产业间协调发展和产业内部的高效、清洁生产。例如，促进集约化畜禽养殖和生态农业的"种养平衡区域一体化"发展，对排放废物实行综合循环利用。顺德是全国最大的淡水鱼养殖基地、全国最大的花卉种植和销售基地之一。"桑基鱼塘"模式早在七十年代成为顺德的农业特色、中国生态农业的典范，据伦教街道办事处环保科何主任介绍，"桑基鱼塘"是一种具有良好生态效应的生态农业模式，随着近三十年来农村现代化的发展，种桑养蚕已不适合经济发展，农业生产方式又与时俱进改为"蕉基鱼塘"和"花基鱼塘"。1999年，伦教街道（当时为伦教镇）获得广东省第一个"生态示范镇"称号。各地实际情况不一，应根据当地实际情况，因地制宜，摸索适合自己的农业生产模式。
（三)加大宣传教育，提高乡村企业的社会责任和公众的环保意识；建立环境保护工作的公众参与制度，依靠公众参考，实现社会监督。
一是发挥人大监督职能和政协参政议政的权利，实施环境保护监督和审义；二是充分利用新闻媒介力量；三是利用各种学术团体、民间组织参与当地的环境保护和监督环境保护工作；四是发挥村委会的作用，创造条件，使当地居民积极参与涉及本村利害关系的项目建设的审议讨论，发动群众监督建设项目的建设投产，把公众关心的环境问题推上社会舞台。
