教育服务与法律维权
--保护农民工合法权益的两大支柱
佛山民进 舒 悦

　　随着我国工业化、城市化步伐的加快，越来越多的农民脱离土地，成为产业工人，这已成为我国经济、社会发展的必然趋势。从农民身份转化过来的产业工人逐渐成为我国工人阶级的重要组成部分，成为建设社会主义的新生力量。但是，历史与现实的种种原因，导致我国现阶段这批产业工人在劳动就业、权益保障、教育培训和城市生活等方面出现一系列问题，"农民工问题"凸显而出。我们必须认识到，能否解决好"农民工"问题，直接关系着社会的公平正义与和谐稳定。中央领导同志对维护农民工合法权益工作不断作出重要批示，国务院也下发了《关于解决农民工问题的若干意见》等文件，这充分体现了党中央、国务院对农民工问题的高度关注，也为我们做好农民工工作指明了方向。
　　一、法律维权与教育服务，是解决"农民工"问题的根本之道。
　　从珠三角的经济发展特点来看，"农民工问题"主要集中在两方面：一是"农民工"合法权益不断受到侵犯所导致的法律维权问题；二是"农民工"自身素质与技能的欠缺所导致的管理与教育服务问题。稳定合法的劳动关系是社会和谐的基石，构建社会主义和谐社会必须从劳动关系入手，从根本上维权，即是从法律源头上来保障和维护"农民工"的合法权益。然而，仅仅依靠法律来解决"农民工"的合法权益问题还远远不够，"农民工问题"之所以成为问题，除了历史的社会的客观原因外，还有"农民工"因自身素质与技能低下而出现的一系列主观原因。因此，加强管理与教育服务，同样是政府与社会必须重视的长远而富有战略意义的解决之道。但长期以来，我们一提"农民工"，往往强调管理而忽略服务，我们倾注精力更多的是对"农民工"的管理问题，而忽视了对他们的教育与服务。在"农民工"问题上我们必须本着以人为本的解决方式，尊重、善待农民工，把对农民工的管理和教育服务结合起来，把对农民工的管理更多地融入到对他们的教育与服务中，通过教育与服务来达到管理的目的与效果。
　　因此，本文认为，法律维权与教育服务，是解决"农民工"问题的根本之道，是保护"农民工"合法权益的两大支柱。
　　二、以人为本，尊重、善待"农民工"，寓管理于教育与服务之中。
　　1、尽快制定"'农民工'教育培训国家发展战略方案"，把"农民工"教育培训问题提到国家发展的战略角度上来。
　　不可否认，在很长一段时间由于历史和文化等诸方面的原因，城乡二元分割问题，使得中国农村义务教育质量长期得不到广泛改善，而面向成人农民的成年教育培训与农村社会文化教育又普遍缺乏，这是导致"农民工"素质与技能普遍欠缺的主要原因。因此，以往政府所拉下的农村教育这一课，必须由我们现在的社会与政府补上，历史责任无从逃避。面对着大量农民转化为产业工人的这一历史趋势，政府不能放羊，任由农民自发盲目地流入城市，让他们自生自灭。政府必须高瞻远瞩，制定长期的、有组织有计划的"'农民工'教育培训国家发展战略"。
　　在制定"'农民工'教育培训国家发展战略方案"时，必须注意两个方面的统筹安排：
　　（1）根据"农民工"的需要与受教育特点，根据市场的需要和劳务输入地的需要，统筹安排教育培训的目标与内容体系。
按受教育程度来划分，中国产业工人基本可划分为三类：第一类：没有接受完整的基础教育（没有接受基础教育中的高中教育阶段的人数居多）；第二类：接受了完整的基础教育（接受基础教育高中职业技术教育的人数居多）；第三类：接受了基础教育之后的教育（主要以接受中等职业技术教育、高职类教育、各类成人补习教育为主）。在这三类人群中，农民工基本属于第一类人群。他们在中国的产业工人中，受教育程度最低，相当多的人没有读高中，在勉强完成九年制义务教育后，就流向城市打工，他们当中甚至有一些连义务教育都没有完成。城市工人与他们相比，基本都接受了完整的基础教育以及各类职业技术教育，素质高了很多。因此，农民工受教育程度的低下决定了他们在中国产业大军中位于最底层的位置。他们干的活最多最苦，报酬最低廉，而他们的数量越来越庞大，在中国产业中，他们发挥着既是"垫背"，也是"基石"的作用。要提高中国制造业的基础水准，突出中国劳动力资源优势，要再造中国产业工人人力资源，我们就无法回避对农民工的再教育工程。
　　针对现状与国情，建立农民工教育工程的系统目标与内容。农民工教育工程按目标和内容来分，可分为：（1）职业技术培训教育；（2）公民素质教育；（3）学历教育。从战略角度考虑，这三种教育可分步骤、根据地域特点来进行，既可综合、也可分类或突出某一类来进行。
　　（2）根据劳务输出地与劳务输入地的地情与条件，统筹安排劳务输出地与劳务输入地的教育培训任务与关系。
　　政府在中央层面可成立劳务联动协调机制，在中央协调下，各劳务输出地与输入地建立相应的联动机制，共同协商解决好外来劳工的教育培训问题，以各种形式根据情况进行有针对性的教育培训，各地共同承担责任提高"农民工"的素质与技能，及维权意识。作为劳务输出地，有责任提高广大农村人口的文化素质和职业技能，在以人为本的基础上，培育出一大批有文化、懂技术、会经营的新型农民。比如，湖南、贵州等省投入了大量的人力物力，对农村剩余劳动力开展知识和技能的培训，并通过各地劳动保障部门有序地组织农民工流动。教育部在东西部职业教育联合办学方面可以多做协调，加大东部对西部的支持力度。作为农民工输入地，同样有责任与输出地省份一道研究，想办法解决农民工的教育培训问题。
　　2、尽快建立面向"农民工"的服务机制和体系，向"农民工"提供全方位、多形式、具有政府公信力的劳务服务渠道。
　　在处理"农民工"问题上，政府有必要转变思维，充分发挥以人为本思想，融管理于人性化的服务之中，贴近"农民工"，通过科学而系统的服务，切实帮助他们解决困难，以服务来弥补克服他们因素质与技能欠缺所带来的问题。近年来，很多地方、特别是劳务输出省份由于高度重视对"农民工"的服务问题，涌现了大量的好经验，在这方面有必要展开调研，及时总结和推广。
　　三、加强并完善司法保护，使法律真正成为"农民工"的维权武器。
　　农民工合法权益得不到有效保护，从深层原因来讲，是由法制建设不健全，以及多年来在意识形态领域形成的重视工人轻视农民的意识所造成，这使我们在实施管理过程中从上到下都没有对广大农民的权益问题引起足够重视，导致农民权益长期得不到保护。修改与健全相关法律法规，加强与完善司法保护，是保护"农民工"合法权益的最有效最根本的解决办法。建议如下：
　　1、修改现行的《劳动法》。
　　（1）建议把《劳动法》改名为《雇佣劳动法》。劳动为比较空泛的抽象概念，其涵盖性与泛指性过强，属于不严谨的非法律用语，因此民法中没有"劳动"概念，只有"雇佣"与"被雇佣"的概念。我们可以学习国际通用提法，采纳"雇佣法"的名称。
　　（2）扩大该法的保护范围。将所有用工的有营业执照和无营业执照的个人以及企业所雇佣的劳动力都纳入雇佣法的保护范围。立法者需要界定雇佣关系，把雇佣法的范围扩大到用工者不管是个人还是企业，是具有营业执照还是不具有营业执照，只要他们之间构成购买劳动力和出卖劳动力的法律关系，就应该属于雇佣关系，纳入到雇佣法保护范围。
　　（3）建立强制用人申报制。不管雇佣者是个人还是企业，只要他与他人之间形成雇佣关系，就必须依法主动向当地的劳动部门申报。在目前法律纠纷中，出现没有营业执照的个人和用工企业不承认被雇佣者在自己处工作的事实，这就是缺乏强制申报制和劳动部门缺乏经常的监管所导致。
　　2、司法保护程序亟须改革，以缩短劳动纠纷诉讼时限，降低劳动诉讼成本，切实保护劳动者合法权益。
　　目前劳动纠纷引起的法律程序繁复，劳动纠纷时间过长，诉讼成本增大，这极大地加重了"农民工"维权的难度。对于缺乏法律常识、生存困窘、权益受侵的"农民工"来说，走上漫长的司法纠纷道路，无异于雪上加霜，而这其中又无法排除一些无良雇主充分利用复杂的司法程序，制造各种理由，有意拖延司法时限，加大司法保护难度，使农民工视打官司为畏途，很不情愿拿起法律的武器为自己维权。在权益受侵时他们往往息事宁人、忍声吞气，吞咽苦果。
　　目前处理劳动纠纷的法律程序太过繁复，主要表现在：
　　第一，在处理劳动纠纷程序中，劳动行政部门设立的劳动仲裁机制成为一道不必要的、而且不符合法理的劳动纠纷程序，它人为增加劳动者的诉讼程序和时间、人力与物力成本。从法理上说，劳动行政部门职责就是管理雇佣者与被雇佣者，规范其劳动行为。对于劳动纠纷，其职能应限于调查、保全证据和协调监督等行政执法方面。而对于劳动纠纷处理，劳动行政部门不能同时扮演居中仲裁角色。因为根据民事诉讼法，一般民事纠纷也只有民事诉讼的一审与二审程序。根据仲裁法，一般民事仲裁也只有一裁终局制。但在发生劳动纠纷时，劳动者却必须要首先在劳动行政部门设立的劳动仲裁委员会进行劳动仲裁程序，对劳动仲裁裁决不服之后又要进入司法诉讼程序的一审、二审程序。可见，与一般的民事诉讼相比，劳动纠纷多出一道仲裁的门槛；而与一般民事仲裁相比，劳动纠纷又多出司法诉讼一审、二审程序，这些都人为地增加了劳动纠纷不必要的程序负担。
　　第二，以工伤索赔纠纷为例，劳动者需要经历的诉讼程序更加漫长（下面以佛山行政区划为例来说明）：
　　第一步：劳动者首先要向佛山市劳动和社会保障局申请工伤认定，此程序大约耗时三个月左右；
　　第二步：若雇主对工伤认定不服，可向佛山市人民政府和广东省劳动和社会保障厅申请复议，此程序大约耗时六个月左右；
　　第三步：若雇主对工伤认定复议结果不服，可向基层人民法院提起行政诉讼一审，此程序大约耗时三个月左右；
　　第四步：若雇主对行政诉讼一审结果不服，可向中级人民法院提起行政诉讼二审，此程序大约耗时三个月左右；
　　第五步：劳动者得到有效工伤认定法律文书，若雇主不愿意赔偿，劳动者必须先提起劳动仲裁程序，此程序大约耗时三至六个月左右；
　　第六步：雇主对劳动仲裁裁决不服，可向基层人民法院提起民事诉讼一审，此程序大约耗时三个月左右；
　　第七步：雇主对民事诉讼一审结果不服，可向中级人民法院提起民事诉讼二审，此程序大约耗时三个月左右；
　　第八步：若雇主对生效的民事法律文书不自愿履行，劳动者还须向人民法院申请强制执行。执行程序可用程序为六个月。
　　最后，经历上述近两年半的时间程序，雇主若能够履行法律裁决文书，劳动者尚为万幸；若雇主以各种办法逃避执行，而人民法院又以无法找到雇主的财产中止执行，则劳动者面对生效的法律文书真是画饼充饥、望月兴叹。为了区区血汗钱，劳动者所走过的上述程序是怎样一幅悲惨的画面。
　　因此，建议对上述司法程序作下列改革：
　　（1）对工伤认定实行行政复议终局制，无须进入司法程序。这与行政复议法不相冲突。这样可以缩减工伤认定的程序时间。
　　（2）对工伤认定实施强制时限，对初始认定和复议认定均以15个工作日为宜。
　　（3）取消劳动行政部门内部设立的劳动争议仲裁委员会的劳动仲裁程序，由劳动者直接向人民法院提起司法程序。
上述三条建议均涉及到修改劳动争议有关条例，或者将该条例直接并入到《劳动法》（就是本文建议起名为《雇佣法》的法律），将《雇佣法》制定为实体法与程序法合并的法律。
　　（4）在人民法院设立专门劳动法庭，专门审理劳动纠纷，审理期限以一个月为宜。这涉及到修改民事诉讼法，建议将劳动争议单列一章，进行特别规定。
　　（5）强化劳动行政部门过错（含故意、过失、怠工等主观状态）责任制。即指：一旦有劳动争议投诉，劳动行政部门没有及时介入，进行调查、固定证据、协调、监管，造成劳动者无法取证等过错，应追究劳动行政部门相关人员的法律责任。
　　总之，随着经济发展，外来务工人员的拥入，珠三角地区近年来的劳动纠纷事件频繁发生，并具有上升态势，这将导致地区不稳定因素的增加。我们要高度重视"农民工"合法权益保护问题。从两手来抓，一手抓法律维权，加强与完善司法保护。假如说法律维权属于一副猛药和急药，那么另一手抓教育服务，从国家发展的长远战略角度来根治问题，这就是属于一副缓药和根治之药了。标本兼治，急缓错落，"农民工"问题方有彻底的解决之道。