建设法治政府为落实 "十一五"规划提供法制保障
民进佛山市委

　　"十一五"期间，是我市推进产业强市、文化名城、现代化大城市和富裕和谐佛山建设的关键时期。落实"十一五"规划，必须有一个良好的发展环境，尤其需要一个良好的法制环境。从我市目前的情况来看，只有加快推进法治政府的建设，才能为"十一五" 各项规划任务的落实提供强有力的法制保障。
　　一、推进依法行政，建设法治政府任重道远
　　2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出要用十年时间建设法治政府的目标，要求行政机关按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责，用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，全面推进依法行政，建设法治政府。
　　佛山作为全国改革的先锋，开放的前沿，在依法行政方面有不少地方走在全省、全国前列，如行政审批制度改革，电子政务系统应用、行政执法案卷评查、行政投诉机制建立等，为我市近年来经济社会快速健康发展奠定了良好的基础。由于行政机关和行政权力涉及经济、社会、政治、文化各个领域，与社会的方方面面和公民的日常生活息息相关、密不可分。因此行政机关能否依法行政，正确行使行政权力，调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护社会秩序，直接关系"十一五"规划的全面顺利落实。"十一五"期间，也是我市建设法治政府的重要阶段，建立健全推进依法行政的各项基本制度和机制，不仅是"十一五"规划重要内容，形成依法行政的良好制度和机制环境，更是全面落实"十一五" 规划的重要保障。
　　二、推进依法行政，建设法治政府亟需解决几个问题
　　从目前的实际情况来看，我市离法治政府的建设目标还有较远的距离，还存在一些亟需解决的问题：一是各级政府部门依法办事的意识和能力有待进一步提高，一些领导干部法制观念淡薄，对依法行政的认识还不够到位，"说起来重要，做起来次要，忙起来不要"，有法不依，违法行政的情况时有发生；二是由于一些机关工作人员行政责任观念淡薄，漠视群众利益，怕负责任，对法律缺乏应有的理解，对职权的理解出现偏差等原因，出现行政机关及工作人员行政不作为和乱作为的现象。三是行政决策程序和机制还不够完善，有些地方和部门的领导还习惯于"拍脑袋"决策、"命令式"行政、"运动式"执法。四是行政监督机制还不够健全，监督效果还不理想，行政过错追究制度还不够完善等。
　　三、推进依法行政，建设法治政府的几点建议
　　（一）增强机关工作人员依法行政观念
　　依法行政，最核心的是依法，机关工作人员的法治观念和依法行政意识至关重要。因此，要通过加强法制教育，使机关工作人员树立三个观念：
　　一是树立公民利益本位观念。明确行政机关的一切权力来源于民，努力转变权力来源于官的传统思维定式，把维护最广大人民的根本利益作为依法行政的出发点和归宿点。实施行政行为，要坚持以人为本，着眼于实现好、维护好、发展好人民的利益，尊重和保障人权，保障人民群众的政治、经济、文化权利，创造有利于人的全面发展的和谐的制度环境。
　　二是树立尊重法律，一切按法律办事的观念。充分认识职权法授，行政机关只有忠于法律、贯彻法律，一切行为遵循法律规定的义务，无违法行政、滥用权力的权利，在行政管理工作中不断改变不适应依法行政的传统观念、工作习惯和工作方法，自觉以法律规定约束和指导行政行为。
　　三是树立权责一致的观念。贯彻有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿的现代行政理念。以对人民负责的态度积极履行职权，自觉接受人民群众的监督，勇于纠正违法行政行为，承担违法行政的责任。
　　（二）建立健全依法决策、科学决策、民主决策机制
　　行政决策是行政管理的中心环节，也是政府运作的重要基础。行政决策是否合法，决策质量的高低，不仅直接关系到决策内容的执行效果，而且关系到整个行政管理的效能。
　　第一，树立正确的发展观和决策观。各级政府及各级领导要按照中央提出的落实科学发展观的要求，对决策项目统筹考虑，科学决策，从而才能少犯错误，少走弯路。
　　第二，健全行政决策机制。按照依法决策、科学决策、民主决策的原则，合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。
　　第三，完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果都要公开；涉及全市或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家论证和合法性论证；对涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取社会各界的意见。
　　第四，建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。行政机关应当确定专门机构和人员，定期对行政决策的执行情况进行跟踪反馈，并适时调整和完善有关决策；要完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，按照"谁决策、谁负责"的原则，建立健全决策责任制度，对超越法定权限、违反法定程序、损害国家和人民利益的决策行为，要严肃追究决策者的法律责任。
　　（三）全面提高制度建设的质量
　　各级政府的规章制度要适应社会要求，符合法律、法规规定。因此，要把对政府规范性文件的监管作为依法行政，建设法治政府的重要工作来抓, 从源头上防止违法行政行为。
　　一是出台、审核、审查政府规范性文件要注意把握好四个关系。１、政府与市场的关系。政府调节经济要遵循市场经济规律，规范性文件要体现市场经济规则，不能试图以行政力量改变市场运行规则。２、公共利益与公民合法权益的关系。政府必须维护公共利益，但也要注意维护公民的合法权益，做到实现公共利益与公民合法权益的平衡。３、权力与责任的关系。规范性文件在赋予行政机关权力的同时，必须规定其相应的责任，规范和约束行政权力。４、实体与程序的关系。实施行政，既重视实体的合法，更重视程序的公正，程序要公正、合理、严密、明确，具可操作性。
　　二是加强前置审查与备案监督制度。目前我市已初步建立规范性文件备案审查制度，但是在落实方面还不够到位。要落实和完善规范性文件"统一规范，统一审查，统一发布"的制度。落实备案监督制度，要力求做到有件必备，有备必审，有错必纠，努力提高规范性文件的合法性水平。
　　三是探索建立与完善配套制度。要逐步完善征求意见制度。对社会有重大影响和涉及公众切身利益的规范性文件，要向社会公开征求意见或举行听证，扩大公众参与政府决策的程度，提高规范性文件的公信力。探索建立规范性文件评估和清理制度。制定相应的规范，在规范性文件实施一段时间后，评估其与实际情况的适应程度，与现行法律、法规是否有矛盾和冲突，适时对规范性文件进行修改或废止。
　　（四）全面推行行政执法责任制
　　首先，要全面开展"双界定"工作。一是行政许可主体和权限的界定公告工作。对全市具有行政许可职权的行政机关的许可项目、许可权限、许可依据和程序进行界定，并向社会公告。二是行政执法主体和权限的界定公告工作。明确各部门的执法职权、执法依据和执法权限，并向社会公告。执法部门必须在公告的执法职权范围内行使执法权，未经公告的，不得实施执法行为。
　　其次，完善执法岗位责任制。以贯彻《公务员法》为契机，推动行政执法部门完善内部执法责任考核制度，科学细化执法程序，客观量化评议标准，将执法责任落实到具体岗位或个人，并加强绩效考核。
　　再次，逐步完善多种形式的行政执法监督制度。一是完善行政监察体系，强化对乱执法、不执法，尤其是不执法行为的监察。二是强化行政复议监督。完善行政复议规则，加强对行政复议承办机关的指导与监督，发挥行政复议对行政执法的监督和救济效能。三是研究建立执法评议制度和执法案卷评查制度。通过调查研究，制定规范，有序开展。采取定期抽查、交叉检查等方式进行执法评议和执法案卷评查。同时，由于行政不作为行为是权力腐败的一种隐蔽的表现形式，它严重损害"政府信用"。因此对行政不作为的监督，要注重发挥人民群众的监督作用，拓宽人民监督的渠道，扩大人民监督的范围，创新监督方式，增强监督效果，对行政不作为行为施加强大压力，使行政机关工作人员不敢懈怠。
　　（五）建立健全应对突发公共事件预警机制
　　建立应对突发公共事件预警机制，最低限度地降低解决社会矛盾的成本，也是依法行政的基本要求。 要结合我市的特点，制订全市突发公共事件应急总预案，建立"统一、灵敏、高效"的指挥系统。在总预案的指导下，分别制订自然灾害，事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等方面突发公共事件的应急分预案。对现有的分预案进行梳理和分析，尚未制订的，督促有关部门尽快起草上报；已制订了的，要对照国务院的要求，做好补充与完善工作。研究应急机制的管理措施，根据预防与应急相结合，常态与非常态相结合的原则，认真做好突发事件的监督预测和信息情报分析，以及应急物资准备，提高政府化解社会矛盾的反应能力。
　　（六）尽快建立政府法律顾问室
　　随着依法治国的战略的实施，政府在行政工作中需解决的法律问题越来越多，政府在行政决策或进行社会公共事务活动中更加重视保证行政行为的合法性，政府作为民事主体参与经济活动和运用公共财政政策进行投资、采购等活动时，也更加重视运用法律维护政府合法权益。面对越来越多政府法律事务，现有的政府法制机构设置已经难以适应形势要求，成立由法制部门领导和指导下的政府法律顾问室已显得很有必要。要赋予政府法律顾问室以下职能：为政府重大行政决策进行合法性论证；为政府的行政行为、合同行为、重大投资项目提供法律意见；对本市经济社会发展中出现的具有普遍性、前瞻性的问题开展专题法律研究。在人员配备上，既要发挥现有的分散于各行政机关的法律人才作用，还要以适当方式请一些"外脑"的参与，必要时聘请社会法律专家和高校的教授学者。